آیا جنگ اوکراین به خلع سلاح آمریکا از تحریم‌ها منجر می‌شود؟

به گزارش حلقه وصل، آمریکا و متحدان این کشور یعنی اتحادیه اروپا و شماری از کشورهای غربی از زمان آغاز عملیات روسیه در اوکراین تحریم‌های گسترده علیه اقتصاد روسیه و نهادهای مالی این کشور را در دستور کار قرار داده‌اند.  

تفاوت تحریم‌های کنونی بر خلاف سال تحریم‌هایِ هدفمندِ پس از سال ۲۰۱۴ این است که محدودیت‌ها این بار گستره جامع‌تری دارند. در میان تحریم‌های که جنگ تمام‌عیار اقتصادی با مسکو را رقم زده‌اند اخراج برخی بانک‌های روسیه از نظام پیام‌رسان مالی «سوئیفت» مهم‌تر و اثرگذارتر قلمداد می‌شود.

اما جنگ‌افروزی اقتصادی علیه روسیه اگرچه با استقبال هیجانی پاره‌ای سیاستمداران غربی روبرو شده، رویدادی است که در بازار «وال‌استریت» نگرانی‌های ویژه‌ای برانگیخته. پایگاه بلومبرگ حدود ۱۰ روز پیش در خبری که در هیاهوی جنگ اوکراین گم شد نوشته برخی از بانک‌های بزرگ وال‌استریت به دولت جو بایدن و نماینده‌های کنگره آمریکا هشدار داده‌اند بانکهای روسیه را از سوئیفت اخراج نکند. (بلومبرگ، ۲۵ فوریه ۲۰۲۲) 

بانکهایی مانند «جی‌پی مورگان» و «سیتی‌گروپ» منطق روشنی برای این نگرانی‌ها ابراز می‌کنند. اخراج روسیه از سوئیفت روسیه را به چین نزدیک‌تر و مبادلات مالی دنیا را از زیر ذره‌بین غرب خارج می‌کند، به توسعه سامانه‌های جایگزین سوئیفت منجر می‌شود، سلطه دلار در دنیا را تضعیف خواهد کرد، جایگاه آمریکا به عنوان تضمین‌کننده نظم فعلی تجارت جهانی را به خطر خواهد انداخت و در نهایت از بین رفتن هژمونی مالی آمریکا را به همراه خواهد داشت.

با این حال، این سوژه‌های «نگران‌کننده» برای بانکهای وال‌استریت از زمان اقدام نظامی روسیه در اوکراین آغاز نشده‌اند بلکه در ادامه نگرانی‌هایی هستند که از زمانی که غرب نظام مالی‌اش را به عنوان سلاح علیه کشورهای ناهمسو با منافعش به کار گرفت مطرح بوده‌اند. در این گزارش، پس از نگاهی به پیشینه تحریم‌ها به بحث درباره این خواهیم پرداخت که آیا تحریم‌های روسیه رژیم تحریم‌ها را در معرض خطر انقراض قرار خواهد داد یا خیر.  

سلاحِ دلار

ایالات متحده آمریکا از آغاز قرن بیست و یکم با شور و شوق بیشتری از سلطه‌اش بر نظام مالی دنیا جهت جنگ‌افروزی اقتصادی علیه کشورهای مخالف خود استفاده کرده. از همین روست که دو دانشمند علوم سیاسی آمریکا به نام‌های   «ایان برمر» و «کلیف کوپچان» مفهومی به نام «سلاح‌انگاری امور مالی» (Weaponization of Finance)  را برای اشاره به سیاست‌های برخی کشورها در استفاده از نظام‌های مالی به عنوان ابزارهایی برای اعمال دیپلماسی زورمندانه علیه کشورهای مخالف ابداع کرده‌اند.

به باور این دو دانشمند، ایالات متحده آمریکا در حال حاضر به جای توسل به مولفه‌هایِ سنتیِ برتریِ امنیتی خود-شامل ائئلاف‌هایی مانند ناتو و نهادهای چندجانبه مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول- به استفاده از نظام مالی به عنوان سلاح‌هایی برای پیشبرد سیاست خارجی و امنیتی خود رو آورده و از تهدیدِ قطع دسترسی به بازارها و بانک‌های این کشور به عنوان اهرم فشار علیه کشورهای مخالف خود استفاده می‌کند.

تحریم‌های سوئیفت، یکی از مصداق‌های سلاح‌انگاری نظام مالی است. ایالات متحده بعد از حوادث ۱۱ سپتامبر سال ۲۰۰۱ به مرور در قالب سیاست‌هایی به نام «مبارزه با تروریسم» سلطه‌اش بر سامانه سوئیفت را تقویت کرد و اعضای این نهاد را ملزم به رعایت قوانین و سیاست‌های مطلوب واشنگتن کرد. از آن زمان به بعد، ایالات متحده از سلطه‌اش بر سوئیفت به عنوان ابزاری برای تهدید دیگر کشورها استفاده کرده است.    

دلار دیگر سلاحی است که در دستان آمریکا قرار گرفته است. از زمانی که دلار آمریکا جای پوند انگلیس را به عنوان ارز ذخیره‌ای در دنیا گرفت هژمونی ایالات متحده و سلطه جهانی‌اش گسترش پیدا کرد. این ارتقاء جایگاه دلار ضمانت می‌کرد که تقاضایی دائمی و قوی برای سرمایه‌های دلارمحور در دنیا وجود خواهد داشت.  

مضاف بر این، تمایل بانک‌های مرکزی کشورهای خارجی و شرکت‌های خصوصی برای نگاه داشتن اوراق قرضه خزانه‌داری آمریکا هم تا اندازه زیادی از نقش محوری دلار در نظام مالی بین‌المللی نشأت گرفته است. این مزیت، علاوه بر اینکه منافع عظیمی از محل درآمدهای دلاری سایر کشورها برای ایالات متحده به همراه داشته به این کشور امکان داده از جایگاه ارز خودش به عنوان ابزاری برای تهدید سایر کشورها و تنظیم سیاست‌های خارجی و امنیتی‌اش هم استفاده کند.

اما طی سال‌های اخیر، توسل مفرط آمریکا به تحریم‌ها بدون توجه به اصل حاکمیت مستقل کشورهای دیگر، نشانه‌هایی را پدید آورده مبنی بر اینکه این سلاح دائماً در دستان آمریکا نخواهد بود. اکنون کارشناسانی در داخل خود آمریکا هشدار می‌دهند که روند فروپاشی نظام تحریم‌ها آغاز شده و در این روند، به ویژه تحریم‌های آمریکا علیه ایران، آن هم به خصوص در دوران ریاست‌جمهوری «دونالد ترامپ» اثرگذار بوده است.  

ایران و تضعیف رژیم تحریم

«دونالد ترامپ» بعد از به قدرت رسیدن در سال ۲۰۱۶ از تحریم‌ها به نحوی که آشکارا با دولت‌های قبل‌تر از او تفاوت داشت استفاده کرد. موسسه حقوقی «گیبسون دان» که در لس‌آنجلس مستقر است سال ۲۰۲۱ گزارش داد که طبق داده‌های گردآوری‌شده توسط این موسسه، دولت ترامپ در دوران ۴ ساله خود در کاخ سفید بیش از ۳۹۰۰ اقدام تحریمی مجزا علیه طرف‌های مختلف انجام داده است. (نقل از بلومبرگ).

مطابق این گزارش، مقایسه تعداد اشخاص و نهادهایی که به طور میانگین در هر سال در دوره‌های «جورج بوش»، «باراک اوباما» و «دونالد ترامپ» به فهرست تحریم‌ها اضافه شده‌اند نشان می‌دهد که ترامپ رکورد جدیدی در دفعات استفاده از تحریم‌ ثبت کرده است. به طور مشخص، بوش و اوباما به طور میانگین در هر سال به ترتیب اسامی ۴۳۵ و ۵۳۳ شخص یا نهاد را به فهرست تحریم‌ها اضافه کرده‌اند، حال آنکه این رقم برای ترامپ ۱۰۲۷.۵ بوده است. (نقل از گزارش موسسه گیبسون دان، ۵ فوریه ۲۰۲۱)

بعد از اتمام دوران ریاست‌جمهوری «دونالد ترامپ»، وزارت خزانه‌داری آمریکا در دولت «جو بایدن» رسماً اعتراف کرد که نحوه استفاده دولت قبلی آمریکا از تحریم‌ها به تضعیف سلطه آمریکا بر نظام مالی دنیا منجر شده است.  خزانه‌داری آمریکا اکتبر ۲۰۲۱ گزارشی رسمی منتشر کرد که نشان می‌داد استفاده از تحریم‌ها از سال ۲۰۰۰ به این سو ۹۳۳ درصد افزایش پیدا کرده و به خصوص در دوران ترامپ موجب کاهش استفاده از دلار، حتی از سوی متحدان آمریکا شده است. (گزارش خزانه‌داری آمریکا، ۱۸ اکتبر ۲۰۲۱) 

گزارش رسمی خزانه‌داری آمریکا از میزان توسل به تحریم‌ها در سال‌های مختلف

در بخشی از گزارش خزانه‌داری آمریکا آمده است: «دشمنان آمریکا-و برخی از متحدانمان- همین حالا در حال کاهش دادن استفاده از دلار و تماس خودشان با نظام مالی آمریکا در تراکنش‌های برون‌مرزی هستند. با آنکه چنین تغییراتی دلایل متعددی فراتر از تحریم‌های مالی آمریکا دارند، بایستی نسبت به اینکه چنین روندهایی ممکن است اثربخشی تحریم‌های ما را از بین ببرند هوشیار باشیم.» (همان منبع، ص ۲)

شاید تنها اشاره به تسریع روند دلارزدایی از اقتصاد روسیه از سال ۲۰۱۸ به این سو مثال خوبی باشد برای توضیح درباره نقشی که دولت ترامپ  در تضعیف جایگاه نظام مالی آمریکا داشته؛ گزارش اکونومیست در ژانویه ۲۰۲۰ حاکی است بانک مرکزی روسیه از سال ۲۰۱۸ دارایی‌های خودش از اوراق قرضه خزانه‌داری آمریکا را از نزدیک به ۱۰۰ میلیارد دلار به زیر ۱۰ میلیارد دلار رساند (نقل از اکونومیست، ژانویه ۲۰۲۰). این روند از آن زمان به بعد هم با همین سرعت ادامه پیدا کرد، به گونه‌ای که اول بهمن‌ماه همین امسال گزارش شد روسیه سهم خود را از سرمایه‌گذاری در بدهی‌های آمریکا در ماه نوامبر به میزان ۱.۳ میلیارد دلار کاهش داده و و به ۲.۴ میلیارد دلار رسانده است.

رئیس بانک مرکزی روسیه یکی از دلایل حرکت به سوی دلارزدایی از اقتصاد کشورش را تحریم‌ها دانسته و گفته بود: «احساس می‌کنم فضای جهانی در حال تغییر است. به تدریج داریم به سمت یک نظام پولی چند ارزی در دنیا حرکت می‌کنیم.» این اظهارات رئیس بانک مرکزی روسیه با اظهارات «مارک کارنی»، رئیس بانک انگلستان همخوان است که آگوست ۲۰۲۰ پیش‌بینی کرد که نظام مالی دلارمحور دوام چندانی نخواهد داشت.

مکانیسم فروپاشی تحریم‌ها

نگرانی‌های کارشناسان غربی درباره اینکه چگونه استفاده مفرط از تحریم‌ها ممکن است به فروپاشی آنها در درازمدت منجر می‌شود را می‌توان در دو دسته طبقه‌بندی کرد.  

نخست، کارشناسان هشدار می‌دهند متحدان کلیدی ایالات متحده- به ویژه کشورهای اروپایی- هنگامی که می‌بینند ایالات متحده تنها بر مبنای ترجیحات سیاسی خودش اقدام به معرفی «تحریم‌های فراسرزمینی» (extraterritorial sanctions) کرده و بدون در نظر گرفتن منافع طرف‌های دیگر، آنها را وادار به اجرای تصمیم‌های اتخاذشده در واشنگتن می‌کند هر چه بیشتر اطمینان پیدا می‌کنند که بایستی ساز و کارهایی برای تصمیم‌گیری مستقلانه بر مبنای منافع خودشان تدوین و مستقر کنند.

نشانه‌هایی پیداست که کشورهای اروپایی حرکت در این جهت را آغاز کرده‌اند. اتحادیه اروپا همین آذرماه همین امسال مکانیسمی بی‌سابقه به نام (ابزار ضدزورگویی anti-coercion mechanism) پیشنهاد داده که هدف آن مقابله با فشار کشورهای ثالث بر کشورهای اروپایی جهت وادار کردن آنها به اتخاذ سیاست‌هایی خاص است.

وب‌سایت کمیسیون اروپا در مطلبی در توضیح درباره این مکانیسم نوشته است: «هدف طرح حاضر محافظت از منافع اتحادیه اروپا و اعضای آنها با قادر ساختن اتحادیه به مقابله با زورگویی اقتصادی است. زورگویی اقتصادی به وضعیتی اطلاق می‌شود که یک کشور ثالث به دنبال تحت فشار قرار دادن اتحادیه اروپا یا یک کشور عضو برای وادار کردن آن به اتحاذ سیاستی خاص باشد.» (وب‌سایت کمیسیون اروپا، ۸ دسامبر ۲۰۲۱)

اتحادیه اروپا قبل‌تر از این اقدام هم یک بار دیگر گامی در جهت مقابله با تحریم‌های آمریکا برداشته بود و آن زمانی بود که «دونالد ترامپ» علی‌رغم مخالفت‌های یکصدای کشورهای اروپایی پس از خروج از برجام تحریم‌ها علیه ایران را از سر گرفت و درباره تبعات عدم رعایت تحریم‌ها به شرکت‌ها و طرف‌های اروپایی شدیداً هشدار داد.

این اقدام آمریکا در آن زمان به مثابه زنگ هشداری برای اتحادیه اروپا عمل کرد و بحث‌های زیادی را درباره ضرورت هویت مستقل این اتحادیه و حرکت قاره سبز به سمت داشتن حاکمیتی مستقل از آمریکا به راه انداخت تا اینکه سرانجام، اتحادیه اروپا مردادماه سال ۱۳۹۷ دستورالعملی موسوم به «قوانین انسدادی» (blocking statute) را برای مقابله با تحریم‌های آمریکا علیه ایران فعال کرد.

قوانین انسدادی، طبق توضیحاتی که در وب‌سایت کمیسیون اروپا درباره آنها آورده شده، قرار بود از فعالان اقتصادی (اعم از اشخاص یا شرکت‌ها) در مقابل مجازات‌هایی که قوانین تحریم فراسرزمینی آمریکا ایجاد می‌کند محافظت کند. این قانون تصریح می‌کند: «اتحادیه اروپا اعمال فراسرزمینی قوانین از سوی کشورهای ثالث را به رسمیت نمی‌شناسد و چنین اقدامی را مغایر با قوانین بین‌المللی می‌داند.»

هر چند، از ابتدا هم بنا به دلایل مختلف مشخص بود که فعال‌سازی قوانین انسدادی از لحاظ خنثی کردن تحریم‌های آمریکا علیه ایران هیچ آثار عملی نخواهد داشت اما همین حرکت نمادین از سوی اتحادیه اروپا برای ایستادگی در برابر تحریم‌های فراسرزمینی یک کشور ثالث خود از پدید آمدن این درک در اروپایی‌ها حکایت می‌کرد که لازم است راهی برای مقابله با تحریم‌ها اندیشیده شود.

دومین نگرانی در میان کارشناسان مسائل تحریمی به این مربوط می‌شود که توسل مفرط غرب به رژیم تحریم‌ها موجب خواهد شد اقتصادهای دنیا به سمت ایجاد یک نظام مالی جایگزین برای مبادلات تجاری و اقتصادی حرکت کنند.

قابلیت تبدیل کردن نظام مالی دنیا به سلاح تحریم از این اصل محوری سر برآورده که معتقد است جهانی‌شدگی مسائل مالی باعث ایجاد زنجیره‌های ارزش جهانی می‌شود که در هر مرحله از تولید نیازمند استقراض و تراکنش‌های برون‌مرزی است. در چنین سیستمی، دسترسی به عوامل تسهیل‌کننده تجارت و استقراض مانند دلار آمریکا، بانکهای بزرگ بین‌المللی و زیرساخت‌های مالی جهانی- یعنی سازمان‌هایی مانند سوئیفت- از نقشی محوری در انجام فعالیت‌های تجاری برخوردار خواهند بود و جزئی تفکیک‌ناپذیر از هر مدل توسعه ملی را تشکیل خواهد داد. تحریم‌های آمریکا در قرن بیست و یکم بر روی همین اصل استوار شده است.

برای سال‌های متمادی، دانشمندان نظریه جهانی‌شدن استدلال می‌کردند که ناهمترازی‌های اقتصادی در میان کشورها به مرور اصلاح خواهد شد و جهانی‌شدگی موجب خواهد شد درگیری میان کشورها به یک امر هزینه‌بر اقتصادی تبدیل شود. اما «هنری فارل» و «آبراهام نیومن» در مقاله‌ای در سال ۲۰۱۸ این استدلال متقن را مطرح کرده‌اند که نظام مالی دنیا اکنون به یک سیستم «قطب و اقماری» (Hub& Spoke System) تبدیل شده که قطب‌های اصلی آن در قلمرو کشورهای غربی جای گرفته‌اند. بانکهای بزرگ دنیا، دلار آمریکا و زیرساخت‌های مالی جهان تا حد زیادی در قلمرو دولت‌های شمال قاره آمریکا و غرب اروپا قرار دارند و توسط آنها کنترل می‌شوند و همین مسئله به دولت‌های این کشورها اجازه می‌دهد خودِ همین درهم‌تنیدگی اقتصادی را به سلاح علیه کشورهای دیگر تبدیل کنند.

غرب در روزهای گذشته این سلاح را به وضوح به سمت روسیه نشانه گرفته است. وزیر دارایی آلمان روز ۱۴ فوریه گفت: «اخراج از سامانه سوئیفت تیزترین شمشیری است که غرب می‌تواند به عنوان تحریم اقتصادی علیه روسیه بیرون بیاورد.». اما شواهدی در دست است که شمشیر تحریم‌های اقتصادی علیه روسیه دو لبه است و هر چند در کوتاه‌مدت زخم‌هایی در اقتصاد روسیه ایجاد خواهد کرد در درازمدت به کل نظام تحریم‌ها هم لطمه خواهد زد.    

تحولات اوکراین و تحریم‌ها

هر دو دسته موضوعی که در بالا به عنوان نگرانی‌های کارشناسان غربی‌ها از تغییر در میدان نظام مالی دنیا و به تبع آن اثربخشی تحریم‌ها ذکر شدند در چارچوب جنگ‌افروزی‌های اقتصادی علیه روسیه مرتبط و قابل بررسی هستند. در واقع، تحریم روسیه هر دو دسته این نگرانی‌ها را تشدید خواهد کرد و محتمل است باعث تسریع سیری شود که از قبل آغاز شده است.

در تحولات اوکراین، البته نگرانی‌های دسته اول با توجه به همسویی کامل اروپایی‌ها با آمریکا در اعمال تحریم‌ها علیه روسیه کمتر مطرحند. اما در همین جا هم فراتر از کشورهای اروپایی تحریم‌ها علیه روسیه با سیاست‌های برخی دیگر از متحدان غرب تعارض مانند امارات متحده عربی، هند و عربستان سعودی، تعارض منافع ایجاد کرده و آنها را به استقامت در برابر چنین تحریم‌هایی ترغیب می‌کند.  

به عنوان نمونه، روزنامه هندی «اکانامیک‌تایمز» چند روز پیش نوشته دهلی‌نو در تلاش است از طریق راه‌اندازی یک مکانیسم پرداخت با روپیه تجارتش با روسیه را ادامه داده و از اثرگذاری تحریم‌های غرب بر روابط تجاری-اقتصادی با مسکو جلوگیری کند. این روزنامه به عنوان نمونه‌ای از حجم روابط اقتصادی‌ هند با روسیه نوشته در حال حاضر نزدیک به یک سوم کل واردات پتاسیم هند از روسیه و بلاروس انجام می‌شود که جایگزین کردن آن از منابع دیگر مقدور نیست.

اما اصلی‌ترین نگرانی بانک‌های وال‌استریت‌ از فروپاشی نظام تحریم‌ها در نتیجه تحریم روسیه به موضوع دوم مربوط می‌شود یعنی اینکه تحریم‌های روسیه در نتیجه تحولات اوکراین موجب شکل‌گیری «قطب‌ها و اقمار» جدیدی به محوریت طرف‌های غیرغربی در نظام مالی دنیا شوند و نظم جدیدی در تجارت جهانی پدید آورند.

نظم فعلی تجارت جهانی، ماندگاری‌اش را نه از غربی بودنش بلکه از کارآمدی و شبکه‌سازی‌های قدرتمندش وام گرفته بود. تاجران در کشورهای رو به توسعه آسیایی به این دلیل تا کنون از این نظام مالی استفاده کرده‌اند که آن را راحت‌تر و کارآمدتر یافته‌اند. اما، اکنون توسل مفرط غرب به تحریم‌ها استفاده از آن را روز به روز خطرناک‌تر و دشوارتر می‌کند و به همین دلیل است که دولت‌ها اکنون توسعه ابزارها و سامانه‌های جایگزین مالی را در دستور کار قرار داده‌اند.

راه‌اندازی سامانه‌های پیام‌رسانِ جایگزین سوئیفت از سوی چین و روسیه در سال‌های اخیر با همین هدف بوده است. چین از سال ۲۰۱۵، سامانه‌ای به نام «سیستم برون‌مرزی پرداخت برون‌مرزی» (CIPS) راه‌اندازی کرده و در حال گسترش دادن آن است. «سامانه انتقال پیام‌های مالی» (SPFS) هم جایگزین روسیه‌ای سوئیفت است که از سال ۲۰۱۴ ایجاد شده و ۴۰۰ نهاد مالی اکنون به عضویت آن درآمده‌اند.

جرقه تلاش‌ها برای ایجاد قطب‌های جدید در نظام مالی دنیا بعد از اخراج ایران از سامانه سوئیفت زده شد. اما در نهایت، اندازه اقتصاد ایران به گونه‌ای نبود که اقتصادهای بزرگ‌تر جهان شرق و شرکای تجاری آنها در اروپا را به دنبال کردن جدی این مسیر ترغیب کند. به همین دلیل است که اکنون تحریم‌ها علیه روسیه قابلیت تغییر دادن میدان بازی را دارند. این واقعیت که تحریم‌های گسترده و جامع قرار نیست همیشه شمشیری باشند که علیه جهان جنوب به بیرون کشیده می‌شوند احتمالاً باعث خواهد شد مجموعه‌ای از کشورهای ثروتمندتر در جستجوی تضعیف سلاح تحریم‌ها برآیند.  

مقاوم‌ترین بخش نظام مالی غرب‌محور احتمالاً دلار آمریکا خواهد بود. بسیاری اشاره کرده‌اند که ارز ذخیره‌ای دنیا تنها یک بار در تاریخ جهان عوض شده است. با این حال، بر پایه برخی شواهد می‌توان گفت که حفظ جایگاه دلار هم تضمین‌شده نیست. در واقع، طبق گزارش صندوق جهانی پول، سهم دلار از ارز دخیره‌ای دنیا به ۵۲ درصد کاهش یافته که کمترین رقم در ۲۵ سال اخیر است. (گزارش صندوق جهانی پول، ۵ مه ۲۰۲۱) 

برخی از کارشناسان در ماه‌ها و سال‌های گذشته هشدار داده‌اند که اتکای بیش از اندازه آمریکا به تحریم‌ها برای پیشبرد مسائل سیاست خارجی و امنیتی این کشور باعث تضعیف جایگاه دلار شده و در نتیجه تغییر ارز ذخیره‌ای دنیا اتفاقی دور از ذهن نیست و ممکن است در آینده‌ای نه چندان دور رخ دهد(نقل از نیوزویک، مه ۲۰۲۱). 

ولادیمیر پوتین، هنگام آغاز عملیات روسیه در اوکراین، یکی از اهداف مسکو را «غیرنظامی کردن اوکراین» اعلام کرده بود. اینکه آیا او به این هدف خواهد رسید یا نه مسئله‌ای است که در آینده احتمالاً نه چندان دور مشخص خواهد شد، اما عملیات روسیه ممکن است در تحولی بسیار راهبردی‌تر به غیرنظامی کردن سیستم مالی دنیا هم منجر شود.