آیا مصوبه هسته‌ای مجلس دخالت در امور شورای عالی امنیت بود؟

به گزارش حلقه وصل، یک روز پس از تصویب طرح «اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران» که توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی در پاسخ به ترور دانشمند شهید محسن فخری‌زاده به تصویب رسید، رئیس جمهور با اعلام عدم موافقت دولت با طرح مجلس، آن را برای روند فعالیت‌های دیپلماتیک مضر دانست! 

همچنین معاون اول رئیس جمهور، در واکنش به این طرح گفت: دولت مخالف مصوبه روز گذشته مجلس شورای اسلامی در زمینه موضوع هسته‌ای است و آن را دخالت در اختیارات شورای عالی امنیت ملی و دخالت در اختیارات قوه مجریه می‌داند.

بالاخره پس از کش و قوس‌های فراوان، شورای نگهبان «طرح اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از منافع ملت ایران» را تایید کرد. عده‌ای از مسئولین اجرایی، طرح فوق را خارج از اختیارات مجلس و در حوزه اختیارات شورای عالی امنیت ملی می‌دانند.

اگر چه بر اساس اصل هفتادویکم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسی‏ قانون‏ وضع کند؛ اما بررسی ساختار حقوقی کشور، حاکی از آن است که، نهادهایی همانند مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شوراهای اسلامی شهر و روستا دارای صلاحیت وضع مقررات لازم‌الاجرایی هستند که صلاحیت آنها در عمل موجب محدودیت صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی است.

هرچند حدود اختیارات و وظایف این شوراها تا حدودی بیان شده است؛ اما عدم تعیین جامع و دقیق این محدوده، منجر تداخل در صلاحیت مجلس و این نهادها در برخی از مواقع شده است. علاوه بر آن نبود سازوکار نظارتی مشخص بر عملکرد این شوراها امکان خروج آن‌ها از محدوده‌ صلاحیت‌شان و تعرض به حوزه‌ی اختیارات مجلس را محتمل‌تر می‌کند.

وجود این خلاء‌ها و کاستی‌ها همواره ابهاماتی را درباره‌ی تداخل و یا عدم تداخل حوزه اختیارات و قانونگذاری این شوراها با مجلس شورای اسلامی به وجود آورده و زمینه‌ساز بروز مناقشاتی مانند آنچه درباره‌ی طرح اخیر مجلس رخ داد، شده است. لذا به بررسی حقوقی موضوع «تعدد مراجع قانونگذاری در کشور و نسبت این مراجع با هم» می‌پردازیم؛

ساختار قانونگذاری در ایران و نهادهای فراقوه‌ای

نهادهای فراقوه‌ای، نهادهایی هستند که صلاحیت‌هایی فراتر از صلاحیت‌های محوله به قوای سه گانه دارند و منشا تشکیل این شوراها یا در قانون اساسی بوده و یا با استناد به اصل ۱۱۰ قانون اساسی و با فرمان رهبری است. شورای عالی استان‌ها (اصل ۱۰۱)، شورای نظارت بر صدا و سیما (اصل ۱۷۵) ،شورای عالی امنیت ملی ( اصل ۱۷۶ ) و مجمع تشخیص مصلحت نظام (اصل۱۱۲) جزو این گروه محسوب می‌شوند.

با توجه به اینکه متولی اصلی قانونگذاری در نظام سیاسی کشور مجلس شورای اسلامی است، باید جایگاه مصوبات قوه مقننه نسبت به مصوبات این شوراها مورد بررسی قرارا گیرد.

بررسی جایگاه مصوبات مجلس

رویکرد اول)  جایگاه مصوبات مجلس و سه شورای عالی انقلاب فرهنگی، فضای مجازی و امنیت ملی

قانون به معنای عام شامل آئین‌نامه، بخش‌نامه، تصویب‌نامه، دستورالعمل و نظام‌نامه می‌باشد و قانون به معنای خاص کلمه، قوانینی است که مجلس طی تشریفات مقرر در قانون اساسی تصویب می‌کند و یا نتیجه همه‌پرسی می‌باشد.

نظام جمهوری اسلامی ایران در عین اینکه صلاحیت عام قانون‌گذاری را به مجلس شورای اسلامی داده است اما قانون‌گذاری در امور مشخص و معین را به نهادهایی محول کرده است. علاوه بر مجلس شورای اسلامی، می‌توان به فرامین رهبری، مجلس خبرگان رهبری، مجلس تشخیص مصلحت و شوراهای عالی (انقلاب فرهنگی، فضای مجازی و امنیت ملی) اشاره کرد.

لاجرم بین قوانین، تعارضی رخ می‌دهد و این تعارض نه به دلیل مغایرت بین قوانین سابق و فعلی و یا قوانین عالی و دانی است (این نوع مغایرت قابل‌حل است چرا که اصولاً قانون حاکم همانا، قانون عالی یا قانون فعلی خواهد بود)، بلکه به دلیل آن است که قوانین متفاوتی از جانب مراجع مختلف برای مسئله‌ای واحد وضع می‌شود. بنابراین وضعیت مصوبات سه شورای عالی مذکور را نسبت به مصوبات مجلس بررسی می‌کنیم؛

شورای عالی انقلاب فرهنگی

با توجه به وظایف ۲۸ گانه شورای عالی انقلاب فرهنگی که به تأیید مقام معظّم رهبری رسیده است، شاهد سه گونه تکلیف برای این شورا هستیم:

۱) تکالیفی که ماهیت مصوبه‌گذاری و تصمیم‌گیری ندارند؛

۲) تکالیفی که بر اساس آن، شورای عالی انقلاب فرهنگی، ملزم به سیاست‌گذاری در بخش‌های مختلف فرهنگی است؛

۳) تکالیفی که در حدود و صلاحیت این شورا، ماهیت تقنینی دارند.

با توجه به موارد محدودی که شورای عالی انقلاب فرهنگی حق وضع مصوبه تقنینی دارد، مجلس در این موارد نباید مصوبه‌ای مغایر با این مصوبات شورا به تصویب رساند و در صورت تصویب، شورای نگهبان، مکلف به رد آنها است.

دلیل آن به این شرح می‌باشد که مطابق با قسمت ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی «رهبری می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند»؛ با توجه به اینکه رهبری، تکلیف شورای عالی انقلاب فرهنگی را سیاست‌گذاری در امور فرهنگی تعیین نموده است، می‌توان چنین گفت که رهبری، وظایف خود را در تعیین سیاست‌های کلی فرهنگی، مطابق با ذیل اصل ۱۱۰ به شورای عالی انقلاب فرهنگی تفویض کرده است. پس می‌توان گفت که کارویژه شورای عالی انقلاب فرهنگی، سیاست‌گذاری است و سیاست‌گذاری شأنی پایین‌تر از قانون اساسی و بالاتر از قانون عادی دارد.

شورای عالی امنیت ملی

در قسمت پایانی اصل ۱۷۶ قانون اساسی چنین آمده است که: «مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست».

در نظریات شورای نگهبان نیز می‌توان به عالی بودن رتبه مصوبات شورای عالی امنیت ملی، نسبت به قوانین عادی اشاره کرد. برای مثال می‌توان به ارجاع طرح «تشکیل ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم بر اساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی» به مجلس توسط شورای نگهبان با توجه به این نکته که نمایندگان مجلس از طریق قوانین عادی نمی‌توانند سازوکار تأیید و اجرای مصوبات شورای عالی امنیت ملی را تعیین کنند، اشاره کرد.

گفتنی است با توجه به تبصره ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، مستثنا شدن مصوبات شورای عالی امنیت ملی از شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری، نشان از والاتر بودن این مصوبات، نسبت به مصوبات قوه مجریه و برخی شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی است.

شورای عالی فضای مجازی

با توجه به وظایفی که مقام معظم رهبری به این شورا واگذار کرده است، شاهد دو گونه تکلیف برای این شورا هستیم:

۱- تکالیفی که جنبه تقنینی ندارند برای مثال: تسریع در راه‌اندازی شبکه ملی اطلاعات پس از تصویب طرح آن در شورای عالی و نظارت مستمر و مؤثر مرکز ملی بر مراحل راه‌اندازی و بهره‌برداری از آن.

۲- تکالیفی که جنبه تقنینی دارند برای مثال: تدوین و تصویب نظام‌های امنیتی، حقوقی، قضایی و انتظامی مورد نیاز در فضای مجازی.

حال با توجه به استدلالی که راجع به شورای عالی انقلاب فرهنگی ذکر شد باید چنین گفت که تمامی مصوبات تقنینی حول فضای مجازی این شورا بر تمامی دستگاه‌ها، لازم‌الاجرا است و آن دسته از مصوبات سیاست‌گذاری این شورا، جزء سیاست‌های کلان محسوب می‌شود. لازم‌الاجرا بودن مصوبات تقنینی این شورا به دلیل حکم حکومتی رهبری در تشکیل این شورا و طبق اصول ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی شکل گرفته‌اند.

بنابراین باید گفت که مصوبات شورای عالی امنیت ملی مطلقاً بر مصوبات مجلس ارجحیت دارد و این در حالی است که مصوبات تقنینی شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی در حیطه اختیارات تقنینی خود، بر مصوبات مجلس در موضوع‌های مشترک، برتری دارند؛ پس در صورت اینکه هریک از شورای عالی فضای مجازی و انقلاب فرهنگی خارج از محدوده تقنینی خود اقدام به وضع قانون کند، لازم‌الاجرا نخواهد بود.

رویکرد دوم) امکان سنجی اصرار مجلس (موضوع اصل ۱۱۲) بر مصوبات مغایر با اسناد بالادستی

بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد و سایر وظایفی که در این قانون  ذکر شده است به دستور رهبری  تشکیل می‌شود.

حال که گفته شد مصوبات مجلس ذیل مصوبات شورای عالی امنیت ملی قرار می‌گیرد و در برخی مواقع هم ذیل مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی تعریف می‌شود، سوال این است که آیا مجلس می‌تواند بر مصوباتی که مغایر با مصوبات نهادهای فراقوه‌ای و به طور کلی اسناد بالادستی و سیاست‌های کلان نظام دانسته شده است، اصرار ورزیده و جهت اعمال اصل ۱۱۲ قانون اساسی، آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع نماید؟

در این باره دو ادله حقوقی وجود دارد:

۱- عدم امکان اصرار بر مصوبه مجلس که مبتنی بر دلایل زیر است:

الف- مغایرت مصوبه مجلس با اسناد بالادستی به معنای مغایرت با احکام حکومتی است

از آنجا که از یک سو سیاست‌های کلی نظام از بعد شرعی، حکم حکومتی محسوب می‌شوند و احکام حکومتی بر سایر احکام تقدم دارد و از سوی دیگر، بنای وضع اصل ۱۱۲ قانون اساسی و تبیین شیوه اجرایی اعمال، حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی بوده است، در نتیجه امکان اصرار مجلس بر مصوبه خود در مواردی که فقهای شورای نگهبان، مصوبه مجلس را به دلیل مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، مغایر شرع و در واقع مغایر احکام حکومتی اعلام کرده‌اند، وجود ندارد.

ب- اسناد بالادستی خود مبتنی بر مصلحت نظام هستند

سیاست‌های کلی نظام، ضوابطی‌ هستند که بیانگر مصلحت فعلی کشور هستند و بر اساس مصالح جاری نظام تنظیم و ابلاغ شده‌اند. اساساً از مهم‌ترین وظایف حاکم جامعه اسلامی، مصلحت‌اندیشی در جهت حفظ نظام و جامعه اسلامی است. بنابراین اقتضای رعایت مصلحت نظام و کشور در هر برهه، رعایت سیاست‌هایی است که به منظور تامین این مصالح تعیین شده‌اند. در نتیجه اصرار بر نقض این سیاست‌ها به دلیل تأمین مصلحت، نوعی نقض غرض بوده و بی‌معناست.

۲- امکان اصرار بر مصوبه مجلس

الف-اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی نظام با احکام حکومتی متفاوت هستند.

ب-رویه جاری در نظم حقوقی کنونی امکان اصرار مجلس بر مصوبه خود را نشان می‌دهد

ج- احکام شرع و قانون اساسی نیز دربردارنده مصالح هستند ولی امکان اصرار بر نقض آن‌ها به دلیل مصلحتی خاص وجود دارد

در نهایت موافقان و مخالفان با استناد به اصل ۱۱۲ قانون اساسی ظرفیت آن را برای امکان یا عدم امکان ارجاع مصوبات مغایر با اسناد بالادستی از جمله سیاست‌های کلی نظام به مجمع بررسی می‌کنند. در نهایت ادله موافقان بنا بر نظم حقوقی جمهوری اسلامی ایران صحیح تر بنظر می‌رسد (برای مطالعه بیشتر در این زمینه اینجا کلیک کنید).

صحت سنجی مصوبه اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها و صیانت از حقوق ملت ایران در نظام حقوقی ج.ا

حال به پاسخ این سؤال می‌پردازیم که آیا مصوبه اخیر در حدود صلاحیت مجلس بوده است یا خیر؟ و آیا این مصوبه با مصوبات شورای عالی امنیت ملی در تناقض و تضاد بوده است؟

طرح مجلس در شرایطی روز سه‌شنبه، ۱۱ آذرماه، مصوب شد که جزئیات این طرح با هماهنگی شورای عالی امنیت کشور تدوین شده است و صرفاً بحث زمانبندی مربوط به پروتکل الحاقی، مندرج در ماده ۶ با مصوبه این شورا متفاوت بوده که پس از ایراد شورای نگهبان، نمایندگان مجلس این بند را نیز اصلاح کردند. 

سخنگوی دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی هم درباره نحوه تعامل مجلس شورای اسلامی با دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی برای تهیه طرح «اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها» اظهار داشت: این طرح از سوی مجلس شورای اسلامی تهیه شده و دبیرخانه ملاحظات مدنظر را در این باره به مجلس اعلام کرده است. این طرح بر اساس روال جاری در نهاد قانونگذاری کشور حاصل نظر و اجماع نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی بوده است. 

نهایتا دبیرخانه‌ی شورای عالی امنیت ملی، طی بیانیه‌ای، قانونی بودن روال طی شده در تصویب طرح مجلس را تایید کرده و طرح فوق را فاقد هر گونه مسئله زیان‌آور برای مصالح ملی دانست. در بیانیه دبیرخانه شورای‌عالی امنیت ملّی آمده است که، دوماه قبل، هماهنگی‌های لازم با این شورا انجام شده و کلیات طرح مجلس، با ذکر ملاحظاتی به تصویب شورای عالی امنیت ملی رسیده است. با این حال موضوع حدود اختیارات و مصوبات شوراهای عالی و نسبت این مصوبات با مصوبات مجلس شورای اسلامی، همواره محل مناقشه و بحث بوده است. در نهایت ماده ۶ به صورت زیر مقرر شد:

«دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است در صورت عدم اجرای کامل تعهدات کشورهای متعاهد طرف توافق هسته‌ای در قبال ایران و عادی نشدن روابط بانکی و رفع کامل موانع صادرات و فروش کامل نفت و فرآورده‌های نفتی ایران و برگشت کامل و سریع ارز منابع حاصل از فروش ۲ ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، در مجلس شورای اسلامی نظارت‌های فراتر از پادمان از جمله اجرای داوطلبانه سند (پروتکل الحاقی) را متوقف کند».