تخلفات گسترده در اجرای قانون هدفمندی +جدول

به گزارش حلقه وصل، مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی در مورد هدفمندی یارانه ها در ایران به نکاتی درباره عملکرد قانون هدفمندی اشاره کرده است.

بر این اساس، مجموع درآمد حاصل از فروش داخلی و صادرات فراورده های نفتی و برق در سال ۹۰، حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان بوده که این عدد در سال ۹۶ به حدود ۹۶ هزار میلیارد تومان رسیده است. در تبصره ۱۴ قانون بودجه ۹۷ پیش بینی شد مجموع منابع حاصل از اجرای قانون حدود ۹۹ هزار میلیارد تومان در سال ۹۸ حدود ۱۴۱ هزار میلیارد تومان خواهد بود.

فراز و فرودهای اجرای قانون هدفمندی

پس از کند و کاو بسیار در مورد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون و نحوه اجرای آن، این گونه مقرر شد کل منابع حاصل از افزایش قیمت‌های موضوع قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص پیدا نکند بلکه بخشی از این منابع (بر اساس قانون مالیات بر ارزش افزوده) بابت مالیات بر ارزش افزوده حامل‌های انرژی به دولت و شهرداری‌ها پرداخت شد. بخش دیگری از منابع میان شرکت‌های تولید کننده این حامل‌ها ( نظیر شرکت‌های پالایش و پخش، گاز، توانیر و آبفا) بابت هزینه فرآورش، انتقال، توزیع و فروش بر اساس بودجه مصوب شرکت‌ها توزیع شود؛ بخشی نیز بابت تکالیف قانونی مصرف شود و باقی مانده وجوه به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها جهت اجرای اهداف و تکالیف مقرر در مواد ۷ و ۸ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها واریز شود.

نکته مهم دیگر آن است که تعیین سهم هر یک از بخش ها (به غیر از مالیات بر ارزش افزوده) بر اساس یک رویه مشخص و مدونی که در قانون مشخص شده باشد صورت نمی پذیرد و می توان گفت چانه زنی بخش های مختلف و اضطرارهای پیش روی دولت، تعیین کننده‌های اصلی سهم هر یک از بخش هاست. البته از سال ۱۳۹۳ دولت برای اجرای تبصره های مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه ها در بودجه های سنواتی آیین نامه های اجرایی تهیه و ابلاغ کرده است که نسبت به گذشته تا حدودی به شفافیت نحوه توزیع منابع میان بخش های سه گانه فوق کمک می‌کند.

نکته قابل توجه در توزیع منابع این است که همان طور که در جدول زیر مشاهده می شود، سهم سازمان هدفمندسازی یارانه ها از کل منابع، کاهشی و از ۶۷ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۰ به ۳۶ درصد کل منابع در سال ۱۳۹۵ نزول کرده است.

البته با اعتراض مجلس به این روند، سهم سازمان هدفمندسازی در سال ۱۳۹۶ به ۴۴ درصد رسید. در مجموع می توان گفت، تنها ۵۰ درصد از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.

به عبارت دیگر، در سال های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۳۱ هزار میلیارد تومان از ۴۶۲ هزار میلیارد تومان از کل منابع حاصل از فروش برق و فراورده های نفتی و گاز طبیعی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص یافته است.

سهم مالیات ها از منابع حدود ۹ درصد ثابت مانده است. تکالیف قانونی نیز ۱۹ درصد منابع را در سال ۱۳۹۵ به خود اختصاص داده است. ولی در سال ۱۳۹۶ سهم این بخش به ۱۱ درصد منابع کاهش یافته است. سهم سایر مصارف هدفمندی که شامل هزینه‌های شرکت‌های عرضه کننده انرژی است، طی سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶ از ۲۴ درصد به ۳۶ درصد افزایش داشته است.

با تصویب ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه، توزیع منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها شفاف شد و در قوانین بودجه سال های ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ در جدول تبصره ۱۴ به این موضوع پرداخته شد. همان طور که در جدول بالا نیز درج شده است، بر اساس قانون بودجه سال ۱۳۹۸ فقط ۴۵ درصد از کل منابع حاصل از اجرای قانون به سازمان هدفمندسازی یارانه های اختصاص می یابد.

سهم سازمان هدفمندی یارانه‌ها چقدر است؟

بر اساس گزارش‌های دریافتی از دیوان محاسبات و سازمان هدفمندی یارانه‌ها، پرداختی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها از محل منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ حدود ۲۳۴ هزار میلیارد تومان بوده است.

علاوه بر منابعی که در نتیجه افزایش قیمت حامل های انرژی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها اختصاص پیدا کرده، همواره مبالغی در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۵ از بودجه عمومی کشور از محل منابع مربوط به یارانه نان، برق و سایر کالا و خدمات (نظیر ردیف های ۵۲۰۰۰۰-۱۲ و ۵۲۰۰۰۰-۱) در اختیار سازمان هدفمندسازی یارانه ها قرار گرفته است. در نتیجه، حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان از محل بودجه عمومی و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی به سازمان هدفمندسازی یارانه ها پرداخت شده است.

در مجموع، در سال های مذکور حدود ۳۱۰ هزار میلیارد تومان به سازمان پرداخت شده است که ۷۶ درصد این منابع از محل افزایش قیمت ها و بقیه از محل بودجه عمومی (و ۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ از منابع بانک مرکزی بوده است.

این در حالی است که بر اساس قوانین بودجه سنواتی منابع سازمان می توانست تا بیش از ۳۹۱ هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت ها و بودجه عمومی افزایش یابد. به بیان دیگر درصد تحقق منابع پیش بینی شده برای سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ حدود ۷۹ درصد بوده است.

تحقق منابع سازمان در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۶ بسیار متفاوت بوده است. کمترین میزان تحقق منابع در سال ۱۳۹۰ (۷۳ درصد) با حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان و بیشترین تحقق منابع در سال ۱۳۹۷ (۱۲۸ درصد) با حدود ۵۶ هزار میلیارد تومان صورت گرفته است.

به علاوه، سرجمع تحقق منابع سازمان نیز روند متغیری داشته است. سر جمع منابع تحقق یافته سازمان در سال ۱۳۹۰ حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان بوده و با روند افزایشی به حدود ۴۷ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ رسیده است. اما از سال ۱۳۹۴ سازمان هدفمندسازی با کاهش تحقق منابع مواجه شده، به طوری که در سال ۱۳۹۶ منابع تحقق یافته سازمان کمتر از ۴۲ هزار میلیارد تومان بوده است.

البته همان طور که در قسمت قبل توضیح داده شد، این کاهش منابع سازمان با وجود افزایش درآمدهای حاصل از سرجمع فروش فراورده‌ها، به دلیل افزایش هزینه های شرکت ها و پرداخت بابت تکالیف قانونی بوده است.

در سال های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷، از سر جمع منابع ۳۹۰ هزار میلیارد تومانی سازمان، ۷۳.۳ درصد آن از محل تعیین شده در قانون هدفمند کردن یارانه ها تأمین و مابقی آن بودجه عمومی (۲۳ درصد) و استقراض (۳.۷ درصد) تأمین شده است. 

مصارف سازمان هدفمندی از سال ۸۹ تا ۹۷- اعداد به میلیارد ریال

قانون هدفمندی به اهداف خود دست نیافت

قانون هدفمند کردن یارانه‌ها به اهداف مورد نظر شامل عادلانه‌کردن نظام توزیع یارانه‌ها، افزایش کارایی اقتصادی، افزایش رفاه با پرداخت نقدی،‌ کاهش زمینه قاچاق سوخت، کاهش هزینه‌های دولت، شفافیت پرداخت یارانه نقدی و حفظ محیط زیست به دلایل زیر دست پیدا نکرد.

تخلفات فراوان در نحوه اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها

ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون (۵۰ درصد برای کمک به خانوارها، ۳۰ درصد برای کمک به تولید و ۲۰ درصد برای جبران هزینه‌های دولت) در هیچ یک از سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۷ رعایت نشده است. به نحوی که  که در عمل، پرداخت یارانه های نقدی، حدود ۹۰ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه ها را به خود اختصاص داده و حدود ۲ درصد مصارف نیز صرف تولید شده است. به علاوه، حدود ۲ درصد مصارف نیز به حوزه سلامت تخصیص داده شده است.

در مجموع، اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها در خصوص توزیع یارانه نقدی مسیر صحیحی را طی نکرد. توفیق در اجرای سیاست نقدی کردن یارانه ها نیازمند شناخت اقشار جامعه از لحاظ درآمدی بود که محقق نشد. در ضمن، پرداخت هدفمند یارانه نقدی مستلزم اتصال سامانه های مالیاتی و یارانه ای بوده به گونه ای که اطلاعات این سامانه ها در بازه زمانی مشخص به روز شود.

بی توجهی به قوانین مکمل

بی توجهی اساسی به سایر قوانین مکمل (از جمله قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی، قانون رفع موانع تولید و قانون اجرای سیاست های اصل چهل و چهارم قانون اساسی) مشهود است.

استفاده صرف از ابزارهای قیمتی برای مدیریت تقاضای انرژی یا بهینه سازی مصرف سوخت ناکافی بوده او لازم است از ابزارهای غیرقیمتی نیز استفاده شود. قانون توسعه حمل و نقل عمومی مصوب سال ۱۳۸۶ او قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی مصوب سال ۱۳۹۰ زمینه ساز به کار گیری ابزارهای غیرقیمتی برای تحقق اهداف قانون هدفمند کردن یارانه ها بودند که به درستی اجرا نشدند.

توزیع منابع حاصل از اجرای قانون در میان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژی

یکی از مهم ترین نقاط ضعف قانون هدفمند کردن یارانه ها، توزیع منابع حاصل از افزایش قیمت انرژی بین مصارف متعدد از جمله کمک به حوزه سلامت، کمک به اشتغال جوانان، افزایش مستمری و... است به گونه ای که عملا منابعی برای تحقق اهداف اصلی قانون که کاهش شدت انرژی بود، نمانده است.

به علاوه، با اصرار مجلس شورای اسلامی در تبصره ۱۴ بودجه سال ۱۳۹۷، برای اجرای ماده ۳۹ قانون برنامه ششم توسعه، برای اولین بار از زمان اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها، همه منابع حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها مد نظر قرار گرفت و ضروری است این روند شفاف سازی ادامه یابد.

بی توجهی به ریشه‌های اصلی ناکارآمدی حوزه انرژی

ایراد مهم قانون در نظر نگرفتن نقش عرضه انحصاری دولت انرژی در مصرف بالای انرژی در کشور بوده است به گونه‌ای که قانون هدفمند کردن یارانه‌ها فقط اشاره مختصری به ضرورت ارتقای راندمان نیروگاه‌ها و کاهش اتلاف شبکه توزیع داشته اما توجه جدی به اصلاح تلفات زنجیره عرضه انرژی ندارد. این در حالی است که بخش عمده‌ای از انرژی کشور در پالایشگاه‌های نفت و گاز و نیروگاه‌های برق به هدر می‌رود تلفات بخش عرضه انرژی قبل از اینکه به دست مصرف کننده نهایی برسد تقریباً سالیانه معادل ۵۰۰ میلیون بشکه نفت خام یا روزانه ۱.۳ میلیون بشکه نفت است کاهش میزان تلفات در زنجیره تولید تا مصرف انرژی خود می تواند گامی بسیار مهم در راستای عمل کردن یارانه‌ها باشد که عمده آن نیز در اختیار بخش دولتی است.

بی توجهی به زمینه‌های تغییر تکنولوژی های انرژی بر

اصولاً در صورت نبود دسترسی به امکان تغییر تکنولوژی انرژی بر افزایش قیمت انرژی یا تمام آن به مصرف کننده منتقل شده و موجب توقف تولید خواهد شد. به عبارت دیگر افزایش قیمت حامل‌های انرژی اگر با تغییر تکنولوژی همساز نباشد اثر معناداری بر رشد تولید افزایش اشتغال و سایر متغیرهای حقیقی اقتصاد ندارد.

در وضعیت کنونی که دسترسی به تکنولوژی های مدرن با بازدهی بالا دشوار است و بنگاه‌ها نیز به دلیل افزایش نرخ ارز دارای توان مالی کافی برای تغییر تکنولوژی نیستند افزایش قیمت حامل های انرژی ممکن است موجب کاهش مصرف در بخش خانگی شود اما بنگاه ها فقط از طریق کاهش تولید می توانند به آن واکنش نشان دهند در مجموع ضروری است که قانون هدفمندی یارانه‌ها بر اساس بازخوردهای به دست آمده در حین اجرا بازنگری شود در رویکرد جدید علاوه بر سیاست‌های قیمتی سیاست‌های قیمتی با ملاحظه امکان‌پذیری سه‌گانه مالی فنی و اقتصادی به طور جدی مورد توجه قرار گیرد.