به گزارش حلقه وصل، در جعبه ابزار سیاست خارجی ایالات متحده آمریکا، «تحریم های اقتصادی» از مهمترین ابزارهای فشار برای همراهی سایر کشورها و گروه‌های به اصطلاح بدرفتار است. تاکید بر این ابزار در میان روسای جمهور آمریکا به حدی است که بسیاری از اندیشمندان در جهان، از تحریمهای آمریکا به عنوان «سلاح اقتصادی» این کشور یاد کرده اند. سلاح‌های اقتصادی یا مالی آثار تخریبی به اندازه یک جنگ دارند، اما در به‌کارگیری آنها نه نیروی انسانی از کشور مهاجم کشته میشود، نه جنگ‌افزار نابود میشود و نه منابع مالی چندانی نیاز است.
یکی از مهمترین شروط لازم برای پاسخ دادن به این سوال که مسئولان و سیاستگذاران ایران باید چگونه با این تحریمها برخورد کنند تا جلوی تحقق هدف اصلی آمریکا یعنی فروپاشی اقتصادی و نهایتا تجزیه کشورمان را بگیرند، آشنایی بهتر با موضوع تحریم است. در همین راستا، قصد داریم در قالب پرونده «تحریم بدون روتوش» به مهمترین سوالات درباره تحریم از دیدگاه آمریکایی ها پاسخ دهیم.
*هزینه و ریسک فراوان تشدید و دائمی بودن تحریمها برای آمریکا
برخلاف تصور موجود، تشدید و دائمی بودن تحریمها برای آمریکا هم هزینه‌های زیادی دارد که عبارتند از: الف-نگرانی از برخورد نامتناسب طرف مقابل، ب- احتمال مقاوم شدن طرف مقابل و ج- نگرانی از تبعات جانبی تحریم. در بخشی از کتاب «هنر تحریم ها: نگاهی از درون میدان (The Art of Sanctions: A View from the Field)» نوشته ریچارد نفیو معمار تحریم های ضد ایرانی در دولت دوم اوباما (منتشر شده در سال 2018) با تاکید بر اینکه اثرگذاری بیش از اندازه تحریمها وقتی اتفاق میافتد که فشار تحریمها باعث شود کشور هدف یا از رفتار فعلی خود فاصله نگرفته و آن را تقویت کند و یا آن را تشدید کند و اثبات کردن این موضوع بسیار مشکل تر از اثرگذاری کم تحریم هاست، آمده است: «اگر تحریمها را ابزاری از فشار بدانیم می‌فهمیم که امکان اثرگذاری بیش از حد آنها وجود دارد و می‌فهمیم چرا پاسخ به آنها گاهی از ابزارهای سیاسی و اقتصادی فراتر می‌رود. این مسئله به خصوص در اعمال تحریمها در جایی که آسیب‌رسانی بالایی دارند و امکان پاسخ‌های عجیب ازسوی کشور هدف را ایجاد می‌کنند، وجود دارد.
مثال شاخص این مسئله تحریمهای نفت آمریکا علیه ژاپن در دهه 1930 میلادی است. برخی از تحلیلگران استدلال کردند که این تحریمها دولت پادشاهی ژاپن را از بقای اقتصادی خود ترساند و همین مسئله باعث شد در 1941 به بندر پرل هاربر حمله کند. برای آمریکا تحریم نفت مذکور نشاندهنده نوعی قاطعیت و هشدار به ژاپن بود که ژاپن را از یک منبع حیاتی انرژی در زمان جنگ محروم میکرد، اما آنچه آمریکا نفهمیده بود نگاه ژاپن به تحریمها بود که آن را بهانه و دلیل اصلی جنگ و به نوعی خود اعلان جنگ می‌دانستند. استدلال مشابهی را میتوان در مورد اثرگذاری بیش از حد تحریمها و شمولیت زیاد آنها در برابر آلمان در دوران بین جنگ دانست که در شکل پرداخت غرامت‌ها بود. در احتمال اثرگذاری زیاد/بیش از حد تحمل اندازه تحریمها کشور تحریم کننده باید در این حالت کمی خودداری به خرج بدهد، به‌خصوص در شرایطی که احتمال پاسخ نامتناسب کشور هدف وجود دارد.
در ضمن اگر کشور هدف معتقد است اوضاع میتواند بهتر شود و این کشور خود را با فشار انطباق دهد در این حالت تحریمها عملاً توانایی خود را از دست خواهد داد. تاحدودی مشکلی که اینجا به‌وجود میآید شبیه حالتی است که در یک جنگ محدود برای کشور حمله‌کننده وجود دارد. در این جنگ محدود احتمال عقب نشینی و تسلیم شدن کامل کشور هدف وجود ندارد و به همین دلیل این کشور در کوتاه‌مدت کمتر تمایلی به سازش داشته و ترجیح میدهد بحران و مشکل را طول بدهد. این احتمال هم وجود دارد که کشور هدف دست به اقدامی تقابلی بزند که از حد توان کشور تحریم‌کننده بالاتر باشد و یا حتی مانند ژاپنی‌ها در 1941 اقدامات شدیدی مانند اشغال یک جزیره انجام دهد.
*مشخص نیست کجا تحریمها منجر به پاسخ نامنتناسب کشور تحریم شده میشود
عملاً نمی‌توان مرز مشخصی ترسیم کرد و نشان داد که کجا تحریمها از حد و حدود خود تجاوز می‌کنند و باعث پاسخ نامتناسب از سوی کشور هدف می‌شوند و فقط میتوان گفت که موفقیت در اعمال تحریمها به بررسی دقیق منافع کشور هدف و دانستن اندازه فشار وارد شده به آن کشور بستگی خواهد داشت. رویکرد پیشنهاد شده در زمینه اندازه‌گیری استقامت کشورها نیز میتواند در این زمینه مفید باشد چه اینکه انواع تحریمهای مورد نیاز برای درک اینکه یک کشور تسلیم خواهد شد میتواند شاخص‌هایی را به‌همراه داشته باشد که نشان دهد کشور هدف نه‌تنها تسلیم نمی‌شود، بلکه ممکن است شرایط را بغرنجتر کند، اما در نهایت این احتمال همان قضیه‌ای است که طرفداران تحریمها را به شک میاندازد و طرفداری آنها از تحریمها را با مشکلاتی مواجه میکند.
ریسک دیگری که از اثرگذاری بیش از اندازه تحریمها به‌وجود میآید ایجاد درد ناخواسته است که گاهی تأثیرات عکس در کشور هدف میگذارد. اساساً هرگونه اقدام سیاست خارجی که در خود ریسک تبعات ناخواسته را داشته باشد متضمن آثار و تبعات راهبردی نیز هست. برای مثال تصمیم به حمله نظامی امکان سناریوهای دیگر را از حمله‌کننده میگیرد، حتی اگر سناریوی دوم نقش مهمی در سرنوشت کشور مذکور داشته باشد. تحریمها نیز همین ریسک را دارند. استفاده از تحریمها برای کاهش توانایی یک صادرکننده نفت برای عرضه نفت خود به بازارها به این معناست که بازار به خودی خود توانایی تحمل فشار ناشی از عقب نشینی یک عرضه کننده مهم را نخواهد داشت. اما آثار ناخواسته تحریمها بیشتر به جنبه‌های بشردوستانه آنها مربوط میشود... اثرگذاری بیش از حد تحریمها در این حالت صرفاً مسئله انسانی و مرتبط با فعالان حقوق انسانی نیست. فشار تحریم نادرست که از مسیر نامناسب اعمال شده باشد میتواند اثرگذاری نظام تحریمها را با بالا بردن استقامت کشور هدف تحت الشعاع قرار دهد، زیرا به کشور هدف امکان میدهد تقصیر مسئله را به دوش خارجی‌ها انداخته و از پذیرفتن نقش خود در این شرایط شانه خالی کنند و به این ترتیب دور باطلی از ایجاد تنفر عمیق نسبت به جهان خارج در آن کشور به‌وجود خواهد آمد. کشورهای تحریم کننده باید از شاخص‌های نظام تحریمی و آثار ناخواسته چشمگیر آن آگاهی داشته باشند و توانایی پاسخگویی در شرایط محتمل در خود به‌وجود بیاورند، زیرا این آثار میتواند هم در کوتاه مدت و هم در بلندمدت اثر معکوس به وجود بیاورد.
*تحریم سپاه توسط آمریکا نتیجه معکوس داد
اقدام آمریکا برای تحریم ایران از طریق سپاه پاسداران انقلاب اسلامی مثال آموزنده‌ای در این قضیه است... گرچه تحریمهای آمریکا بر سپاه بسیار واضح و روشن بود، اما جالب اینکه سپاه در این دوره زمانی و بر اثر تحریمها تقویت شد. اما به راستی چطور این اتفاق افتاد؟ به نظر نگارنده دو عامل مهم میتواند این وضعیت را توضیح دهد...نکته دوم اینکه تحریمهای آمریکا و خصومت با سپاه این فشار را به نظام ایران وارد کرد که هم بر سپاه بیشتر متکی شود و هم آن را مورد حمایت قرار دهد. سپاه ابزار اصلی ایران برای تأمین ابزارهای حساسی بود که تحت تحریمها قرار گرفته بودند... با توجه به ترس موجود که هنوز هم در مورد سپاه در آمریکا و در جامعه جهانی وجود دارد میتوان چنین نتیجه گرفت که تحریمهای آمریکا و تمرکز آنها بر سپاه در مقطع آغازین تحریمها عملاً آسیب کمی به سپاه وارد کرده و در عوض باعث شده در اجرای برجام نیز مشکلاتی به‌وجود بیاید. بدتر اینکه با توجه به پاسخ سپاه به تحریمها و قرار گرفتن این نیرو در کانون مسائل ایران، صرفاً میتوان گفت که رویکرد آمریکا در برابر سپاه توانست میزان قدرت این نیرو را افزایش داده و کنترل این نهاد را بر ایران و امور این کشور بالاتر ببرد».
* استفاده بیش از حد از تحریمها، سلطه اقتصادی آمریکا را تضعیف میکند
جک لو وزیر خزانه داری آمریکا در دولت اوباما در تاریخ 30 مارس 2016 (فروردین 95) در یک سخنرانی با موضوع «سیر پیشرفت تحریم و درس‌هایی برای آینده» در بنیاد کارنگی گفت: «مهم است که مطمئن شوید این ابزارها در دسترس و موثر هستند. و این خطر وجود دارد که استفاده بیش از حد در نهایت باعث کاهش توانایی ما در استفاده موثر از تحریم ها شود. در حالی که تحریم ها جایگزین ارزنده ای برای اقدامات شدیدتر، از جمله استفاده قانونی از زور است ، اما تصور اینکه این هزینه‌ها کم است اشتباه است و اگر فضای کسب و کار را بیش از حد پیچیده - یا غیرقابل پیش بینی کنند ، یا اگر بیش از حد در جریان وجوه در سراسر جهان دخالت کنند، ممکن است معاملات مالی به طور کامل خارج از ایالات متحده آغاز شود- که میتواند نقش اصلی سیستم مالی ایالات متحده را در سطح جهانی تهدید کند، نه به ذکر اثربخشی تحریم های ما در آینده... قدرت تحریم های ما با نقش رهبری ما در جهان پیوندی ناگسستنی دارد. تحریم ها در چارچوب موقعیت ما به عنوان بزرگترین اقتصاد جهان و نقش غالب سیستم مالی ایالات متحده در تجارت جهانی ایجاد شد...ما باید از این خطر آگاه باشیم که استفاده بیش از حد از تحریم ها می تواند موقعیت رهبری ما را در اقتصاد جهانی و اثربخشی خود تحریم ها را تضعیف کند».
*چرا برجام برای آمریکا مطلوب بود؟
یکی از بهترین مصادیق این موضوع، قضیه برجام است و اینکه چرا برجام برای آمریکا مطلوب بود؟ در بخشی از کتاب «هنر تحریمها: نگاهی از درون میدان (The Art of Sanctions: A View from the Field)» نوشته ریچارد نفیو معمار تحریمهای ضد ایرانی در دولت دوم اوباما (منتشر شده در سال 2018) توضیحات مهمی درباره دلایل مطلوب بودن برجام برای آمریکا از دیدگاه طرفداران برجام در این کشور آمده است که عبارتست از: «سؤال اصلی این است که آیا فشار بیشتر میتوانست نتایج بهتری را به‌همراه داشته باشد، یعنی اگر دامنه، مدت زمان و شدت محدودیت‌های موجود بر ایران در برجام افزایش می‌یافت آیا میتوانست ایران را وادار به دادن امتیاز بیشتر کند.
طرفداران برجام{در آمریکا} معتقدند تحریمهای بیشتر نمی‌توانست الزاماً توافق بهتری را به‌همراه داشته باشد، حتی اگر امکان اعمال چنین فشار بیشتری وجود میداشت. همانطور که قبلاً گفتم بسیاری از طرفداران برجام معتقدند در زمان شروع مذاکرات برای این سند فشار ناشی از تحریمها بر روی ایران درحال از دست رفتن بود و توقعات موجود در این کشور نیز حالت منطقی‌تری به‌خود می‌گرفت. استدلال اصلی این نگرش به انتخاب آقای حسن روحانی به ریاست جمهوری در ژوئن 2013 مربوط میشود، چه اینکه این شخص کارشناسان مختلف در حوزه‌های فنی و اداری را برای اداره کشور انتخاب کرد که همین افراد می‌توانستند با شرایط بهتر کنار بیایند. اما بخش دیگری از استدلال به نقطه اوجی مربوط میشود که تحریمها در سال 2013 به آن رسیده بودند. شاخص‌های مختلف این قضیه را تأیید میکند. حتی مخالفان برجام نیز تاحدودی به این قضیه اذعان دارند. سه شاخص مهم در اینجا عبارتند از ثبات فزاینده‌ی صادرات نفت ایران که البته در سطوح پایین‌تری نسبت به قبل از سال 2011 اتفاق افتاده بود. دوم افزایش تجارت غیرنفتی با ایران که البته این افزایش تجارت در سطحی نبود که بتواند جبران از دست رفتگی درآمدهای نفتی ایران را کند و سوم بازده‌ی اصلاحات اقتصادی که ایران قبل از سال2013 انجام داده بود، نظیر کاهش یارانه‌ها و کنترل قیمت‌ها در حوزه محصولات انرژی و برنامه‌ریزی‌هایی که برای خصوصی سازی اقتصاد انجام میشد. توقع میزان درد و فشار برای موافقان برجام البته در این نقطه اوج باقی نماند و بعد از آن کاهش پیدا کرد. توقعات موجود در سیاستگذاران این است که اگر تحریمها از این نقطه فشار عبور میکرد و فشار آن پایین می‌آمد تبعات آن میتوانست مانند تبعات تحریمهای عراق در دهه 1990 باشد.
سیاستگذاران علاوه بر آن به فکر ریسک استهلاک تحریمها نیز بودند که میتوانست به ایران کمک کند منافع از بین رفتن تحریمها را بدون دادن هزینه‌ای در اختیار بگیرد. علم اقتصاد نیز در این محاسبات نقش ایفا کرد. در زمانی که مذاکرات با ایران در سال 2013 آغاز شد، نفت هنوز بشکه‌ای بیش از 100دلار معامله میشد و به زبان ساده اقتصادی میتوان گفت این قضیه میتوانست به نفع ایران باشد.
مدافعان برجام به هیچ وجه به‌صورت مطلق اعتقاد نداشتند که فشار بر ایران میتوانست افزایش پیدا کند، بلکه معتقد بودند مخالفان برجام درک درستی از میزان استقامت ایران در برابر تحریمها ندارند. این استدلال بر سه بنیان اصلی استوار بود. نخست اینکه ایران آماده بود در دفاع از برنامه هسته‌ای خود فشار چشمگیری را بپذیرد، چه اینکه این برنامه به یک دارایی ارزشمند تبدیل شده بود. دوم اینکه ایران معتقد بود میتواند بهتر از آمریکا و متحدانش عمل کرده و روی دست آنها بلند شود که این مسئله به خوبی در افزایش تعداد سانتریفیوژها و صبر و تحمل ایران مشخص است و سوم اینکه ایران اساساً تمایل و قابلیت سازش کردن با آمریکا به‌عنوان یک دشمن منفور، خصوصاً در مورد موضوعات مهم منطقه‌ای و داخلی را ندارد. این سه عامل با هم ترکیب شده تا نوعی دورنمای استقامت گسترده را در ایران به‌وجود آورد و امکان پاپس کشیدن ایران را کمتر کند و توان دادن امتیازات بیشتر توسط مذاکره‌کنندگان ایرانی را از آنها بگیرد».
*اختلال در نظام تصمیم گیری کشور تحریم شونده با ابزار مذاکره
یکی از مهمترین دلایل استفاده همزمان آمریکا از ابزار تحریم و مذاکره، ایجاد تردید در مسئولین برای حرکت به سمت مقاوم کردن اقتصاد و عوض کردن محاسبات یا همان اختلال در نظام محاسباتی آنهاست. به صورت خلاصه، مقاوم کردن اقتصاد کشور یا همان اصلاح اقتصاد، هزینه زیادی دارد و این موضوع می تواند به محبوبیت و اعتبار مسئولان ضربه وارد کرده یا آن را در معرض خطر قرار دهد. به همین دلیل، مسئولان در این زمینه دچار تضاد منافع هستند و عموما اگر راهکاری وجود داشته باشد که بتوانند بدون پرداخت این هزینه، کشور را اداره کنند، ترجیح می دهند این کار را بکنند یعنی اکثر مسئولان هم مثل عموم مردم وقتی در انتخاب بین راه سخت و راه آسان قرار می گیرند، عموما سراغ راه آسان می روند. به عبارت دیگر، اکثر مسئولان مصالح کوتاه مدت خود را بر مصالح بلندمدت کشور ترجیح می دهند. احمد میدری معاون رفاه اجتماعی وزیر رفاه کار و امور اجتماعی در گفت‌وگو با شماره 63 ماهنامه «اندیشه پویا» در آذرماه 98 درباره این موضوع گفت: «من به عنوان مسئول اصلاح صندوق‌های بازنشستگی به دولت گزارش می‌دهم که امسال هشتاد هزار میلیارد تومان، یعنی به اندازه یارانه‌های قبلی و بسته معیشتی، پول به دو صندوق بازنشستگی می‌دهید که حدود دو میلیون و دویست هزار نفر بازنشسته در آنها حضور دارند می‌گوییم این روند را اصلاح کنید اما سیاستمدار استقبال نمی‌کند چون همراهی با این سیاست به معنای از دست دادن محبوبیت است و باید جلوی معلمان کارخانه‌ها و خبرنگاران بایستد و اقشار مختلف با این کار مخالفت می‌کنند. باید اصلاحاتی انجام دهد که نتیجه‌اش ده سال بعد، خودش را آشکار کند. بنابراین این کار را انجام نمی‌دهد... برای عملی کردن این اصلاحات دولت باید با چه کسانی درافتد؟ با طبقه متوسط که خودش برخاسته از آن است، پس این کار را نخواهد کرد. به همین سیاق باید با نهادها و کسان دیگری دربیفتند که نمی‌خواهد درست است که این پروژه اصلاحات سیاستی است اما باید تبدیل به پروژه سیاسی شود باید یک جریان سیاسی در کشور، روی تعارض منافع کار کند و آن را حل کند».
* تحریم و مذاکره از همدیگر جدا نیستند و جانشین هم نمی شوند
به صورت کلی، از دیدگاه مقامات آمریکایی تحریم و مذاکره از همدیگر جدا نیستند و دولت این کشور باید از این ابزارها به صورت همزمان استفاده کند تا اهدافش محقق شود، اقدامی که می توان آنرا همان سیاست چماق و هویج نامید. در ادامه به برخی از مصادیق این موضوع اشاره می کنیم:
در بخشی از کتاب خاطرات باراک اوباما رئیس جمهور آمریکا با عنوان «سرزمین موعود (A Promised Land)» درباره هدف این کشور برای تشدید تحریمها بر ضد ایران بعد از فتنه 88 آمده است: «در پی رد شدن درخواست ما برای یک گفت‌وگوی باز با ایران و در حالی که [ایران] گرفتار هرج و مرج و سرکوب فرو رفته بود، ما به گام دوم استراتژی خود در زمینه منع سلاح‌های کشتار جمعی روی آوردیم: بسیج جامعه بین‌المللی برای اعمال تحریمهای چندجانبه و سخت اقتصادی؛ تحریم‌هایی که بتواند ایران را مجبور به حضور پای میز مذاکره کند».
دیوید کوهن رئیس وقت اداره کل اطلاعات مالی و تروریسم وزارت خزانه‌داری آمریکا در یک کنفرانس حقوقی در بهمن 93 با تاکید بر اینکه با همکاری شرکایمان، پیچیده‌ترین و موثرترین تحریمهای مالی و اقتصادی در تاریخ جهان را علیه ایران اعمال کردیم، گفت: «تحریمهای ما باعث شد تا تا ایرانیها به میز مذاکره برگردند».
ریچارد نفیو معمار تحریم های ضد ایرانی در دولت دوم اوباما در گفت‌وگو با خبرگزاری مهر در تاریخ 2 اردیبهشت ماه 97 گفت: «قرار بود تحریم ها حکومت ایران را به این امر سوق دهد که حل و فصل مذاکره برای رفع نگرانی‌های بین المللی در مورد برنامه هسته ای این کشور بهتر از ادامه برنامه توسعه آن بدون در نظر گرفتن این نگرانی‌ها است. تحریمها بخشی از یک استراتژی وسیع از جمله مذاکرات دیپلماتیک، انزوا و تهدیدات نظامی بود».
جک لو وزیر خزانه داری آمریکا در دولت اوباما در تاریخ 29 آوریل 2015 (اردیبهشت 94) در اندیشکده واشنگتن درباره توافق لوزان با ایران گفت: «ساختار تحریم های اقتصادی و مالی علیه ایران حفظ می شود. تحریمها یکباره برداشته نمی شود. بلکه به صورت مرحله ای (در فازهای متعدد) و بعد از راستی آزمایی تعهدات ایران (از جمله بازرسی‌ها) کاهش می یابد. چرا که تحریمها ابزار ما برای حفظ فشار بر ایران و وادار نمودن آن به اجرای همه تعهداتش است. حتی تحریم ها لغو نمی شود بلکه تعلیق می شود تا ساختار لازم برای بازگشت مجدد تحریم ها باقی باشد. این چارچوبی است که در سوئیس توافق شده است».
خوان زاراته معاون مدیریت مبارزه با تروریسم و جرایم مالی در وزارت خزانه‌داری آمریکا در دولت اوباما در نشست کمیته بانکداری سنا در خرداد 95 درباره وضعیت تحریم های ایران بعد از برجام و برنامه های آتی آمریکا در این زمینه گفت: «همانند گذشته وزارت خزانه‌داری در مذاکره و تماس مستقیم با بانکهای خارجی هشدار داد که از آنجا که پشت صحنه و ذینفع در تراکنش‌های بانکی و تعاملات اقتصادی در تهران معلوم نیست، احتمال دارد منافع به سپاه برسد و لذا باید از ارتباط با ایران پرهیز شود. آیا بانکهای خارجی می توانند تضمین دهند که چه کسی پشت صحنه در قراردادهای ایران است؟ ریسک تعامل با ایران در دوره پسا برجام تغییری نکرده است...بسیار اهمیت دارد که مسئولان خزانه‌داری و دولت آمریکا با شدت تحریمهای غیر هسته ای را پیگیری و اعمال کنند. آمریکا باید با استمرار استفاده از سلاح تحریم ایران را مجبور سازد تا همانگونه که پای میز مذاکره آمد در دیگر مسائل و رفتارهای بین المللی و نقش ایرانیها در جهان هم تصمیمات سخت بگیرد».
*چرخه باطل مذاکره برای رفع تحریم
در پایان این بخش از پرونده «تحریم بدون روتوش» و با توجه به توضیحاتی که درباره عدم تفکیک بین تحریم و مذاکره از دید آمریکا، لازم است به این نکته اشاره شود که همانطور که بارها توسط مقامات آمریکایی صراحتا بیان شده است، تحریم ابزار آمریکا برای کشاندن کشور تحریم شونده (مثلا ایران) به پای میز مذاکره و تغییر دادن رفتار این کشور است. در نتیجه، این تصور که آمریکا حاضر به از دست دادن ابزار تحریم در مذاکره می شود، تصور نادرستی است زیرا هیچ دلیلی وجود ندارد که آمریکا ابزار کارآمد سیاست خارجی خود (تحریم) را در مذاکره از دست بدهد بخصوص آنکه آمریکایی ها می دانند که شکل گیری مذاکره بخاطر کارآمدی ابزار تحریم بوده است.
