به گزارش حلقه وصل، روز سه‌شنبه ۱۳ اسفند خبری در رسانه‌ها منتشر شد که طبق آن با حکم حکومتی رهبر انقلاب، قانون بودجه‌ی سال ۱۳۹۹ پس از تصویب در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی و بدون تصویب در صحن به شورای نگهبان ارسال شد. آقای دکتر عباسعلی کدخدایی، قائم مقام دبیر و سخنگوی شورای نگهبان علت این اتفاق را عدم امکان برگزاری جلسات مجلس به‌خاطر شیوع کرونا و تأخیر مجلس در انجام وظایفش دانست و ریشه قانونی این مسئله را بر اساس قانون اساسی تبیین کرد. همچنین در این گفت‌وگو از آقای کدخدایی درباره زمینه‌های قانونی تفویض نظارت بر مصوبات مجلس از جهت تطبیق با سیاست‌های کلی نظام به مجمع تشخیص مصلحت نظام پرسیدیم.
درباره‌ی روند نامه‌ای که رئیس‌مجلس به رهبر انقلاب درباره بحث بودجه‌ی سال ۹۹ نوشت و اجازه‌ای که گرفت که از آن تلقی حکم حکومتی شده توضیح بدهید. از نظر شما نوع ورود مجلس به این ماجرا چگونه بود؟ آیا راهکاری وجود نداشته بودجه مثل قبل بررسی بشود؟ این سؤال ابعاد مختلفی دارد یک بُعدش بحث قانون اساسی است و استیذانی که از رهبر انقلاب شده است از سوی رئیس محترم مجلس. یک بحث، بحث روش‌های اجرایی و اصولاً این مسیری که گاهی اوقات برخی از سران قوا چنین اذنی را از مقام معظم رهبری طلب می‌کنند. و یکی هم خب حالا آن نحوه‌ی کاری است که ما در شورای نگهبان داریم و بحث‌هایی که مطرح شد.
رئیس مجلس مدتی قبل از شورای نگهبان درخواست کرد و مشورت خواست که آیا مجلس می‌تواند لایحه‌ی بودجه را به صورت اصل ۸۵ قانون اساسی ارسال کند. اصل ۸۵ می‌گوید که مجلس می‌تواند اختیار تصویب برخی از مصوبات را به صورت آزمایشی به کمیسیون‌ها محوّل کند و کمیسیون، مصوبه را به جای مجلس تصویب کند و به صورت آزمایشی برای مدتی که مجلس تعیین می‌کند ارسال کند.
ما این نمونه را هم قبلا داشتیم. مثلاً قانون آئین دادرسی یا قانون مجازات را داشتیم که برای مدت یک یا چند سال به جای رسیدگی در صحن مجلس به کمیسیون ارجاع می‌شود. کمیسیون برای مدتی که مجلس تعیین می‌کند بررسی و مصوب می‌کند و مستقیم برای شورای نگهبان می‌فرستد و طبق روالی که شورای نگهبان دارد مثل بقیه‌ی مصوبات بررسی و اعلام نظر می‌شود.
اینها اصولاً تا الان در قالب قوانین آزمایشی مطرح می‌شده است. یعنی آنچه که کمیسیون‌های تخصصی مجلس بر اساس اصل ۸۵ تصویب می‌کنند یک حالت آزمایشی و موقت دارد و برای دائمی شدن آن باید حتماً مجلس ورود بکند و نظر بدهد.
پس از درخواست رئیس مجلس، ما با برخی از اعضای شورای نگهبان صحبت کردیم. نظرات مختلفی وجود داشت. این سؤال مطرح بود که قانون بودجه که خودش یک ساله است، اگر ما بخواهیم بگوییم این قانون، دائمی است مدت آزمایشی‌اش چقدر می‌شود؟ یعنی مثلاً باید بگوییم که کمیسیون برای شش ماه تصویب می‌کند و شش ماه بعدش را دوباره مجلس ورود می‌کند؟ خب یک مقداری این شبهه وجود داشت که برخی از اعضا معتقد بودند اصولاً قانون بودجه چون مدت یک ساله دارد خودش یک قانون موقت است. و بنابراین نمی‌توانیم آن شکلی را که برای قوانین دائمی هست برای این هم در نظر بگیریم.
این نظر را من به رئیس محترم مجلس منتقل کردم. منتها مجلس دو مشکل دیگر هم داشت. مشکل اول هم این ویروس منحوسی بود که خیلی افراد را گرفتار کرده است. وزیر بهداشت طی مکاتباتی شدیدا منع کرده بود که مجلس جلسات علنی و غیرعلنی داشته باشد. علتش این بود که نمایندگان در طول مدت انتخابات با افراد زیادی ارتباط و مواجهه داشته‌اند و حتی می‌توانند ناقل این ویروس باشند. ضمن اینکه چون در این دوره‌ی انتخابات هم حدود بیش از ۵۰ نفر از نمایندگان فعلی برای مجلس یازدهم انتخاب شدند من حدسم این بود که انگیزه‌ی نمایندگان محترم هم کم شده است برای اینکه در این پایان سال بخواهند جلساتی را داشته باشند.
طبیعتاً با توجه به نامه‌ی وزارت بهداشت، رئیس مجلس اعلام کرده بود که ما امکان برگزاری جلسه را نداریم. طی نامه آقای لاریجانی به رهبر انقلاب که اینجا موجود است این هم اعلام شده که حتی اگر مجلس از طریق وسایل ارتباطی از راه دور هم بخواهد کاری کند، زمان‌بر است و قبل از سال ۹۹ موضوع به اتمام نمی‌رسد.
البته این سؤال هم چنان باقی است که خب لایحه‌ی بودجه که قبل از انتخابات به مجلس رسیده بود و در آن زمان هم فرصت کافی وجود داشت که مجلس کارش را بکند، چرا کارش را انجام نداد. خب حالا چون درگیر انتخابات بودند ترجیح داده بودند که رسیدگی‌اش موکول بشود به بعد از انتخابات که بعد از انتخابات هم دیگر با این شرایطی که ایجاد شد، امکان برگزاری جلسات نبود. خب بعد از مشورت با ما و اینکه شورای نگهبان هم اعلام کرد مصوبه‌ی لایحه‌ی بودجه نمی‌تواند از طریق اصل ۸۵ قانون اساسی پیگیری شود، دیگر رئیس مجلس طی مکاتبه‌ای با رهبری درخواست کرد که این مصوبه در کمیسیون تلفیق انجام بگیرد و مصوبه‌ی کمیسیون تلفیق - به‌عنوان قائم مقام مجلس برای رسیدگی به لایحه‌ی بودجه - برای شورای نگهبان ارسال شود. نهایتاً اگر ایرادی هم شورای نگبان داشته باشد آن ایرادات باید دوباره به کمیسیون تلفیق برود.
این وضعیتی است که الان داریم و آن تقاضایی که انجام شد و استیذانی که از سوی مقام معظم رهبری درخواست شده بود از سوی رئیس مجلس. اما اینکه حالا این وضعیت انطباقش با قانون اساسی چیست.
طبیعتاً ما هم اصل ۵۷ را داریم اصل ۵۷ ضمن تأکید بر استقلال قوای سه گانه اعلام کرده است که این قوای سه گانه زیر نظر ولی امر به کارشان ادامه می‌دهند و کارهای خودشان را انجام می‌دهند. در موارد متعددی در قانون اساسی این اختیار داده شده که رهبری نظام بتوانند در جایی که مشکلی به وجود می‌آید آن مشکل را حل بکند.
خب با گزارشی که رئیس مجلس تقدیم رهبر انقلاب کرده بود که در آن هم مسئله‌ی ویروس منحوس، هم وضعیت موجود مجلس و هم نظر شورای نگهبان آمده بود، از ایشان درخواست شده بود که کمیسیون تلفیق این کار را انجام بدهد و لایحه را تصویب و برای شورای نگهبان ارسال بکند و مقام معظم رهبری این مسأله را پذیرفتند که این کار به صورت استثنا برای این دوره با عنایت به شرایط خاصی که داریم انجام بگیرد.
این مسئله از جهت قانون اساسی و با توجه به اصل ۵۷ و اصل ۱۱۰ هیچ منعی ندارد. چون در بند هفت اصل ۱۱۰ هم تنظیم امور قوای سه‌گانه بر عهده‌ی ولی فقیه است.
البته ما قبلاً هم نمونه‌هایی داشتیم که برخی از سران قوا وقتی که با مشکلی مواجه می‌شدند برای حل آن مشکل از مقام معظم رهبری اذنی را درخواست می‌کردند و این کار سابقه دارد. مثلا در زمان ریاست حضرت آیت‌اللّه آملی لاریجانی بود که برای تشکیل دادگاه‌های مفسدین اقتصادی و برای تسریع در امر رسیدگی‌ها درخواست مشابهی شد از سوی رئیس محترم قوه‌ی قضائیه از مقام معظم رهبری و ایشان هم اجازه فرمودند که این کار انجام بگیرد.
پس ما گاهی اوقات از این گونه مسائل داریم. آن چیزی است که در نظام حقوقی ما از آن به عنوان حکم حکومتی یا اذن رهبری یاد می‌کنیم با اصول قانون اساسی ما منطبق است. در جاهایی که کشور با یک مشکل و بحرانی مواجه می‌شود و لازم است که روش‌های دیگری پیش بینی بشود، این مجوز از سوی رهبر انقلاب می‌تواند داده بشود که کار زمین نماند و کشور دچار بحران نشود. در روند قانون‌گذاری به نظر می‌رسد که لازم است تمهیداتی اندیشیده بشود که نیاز به حکم حکومتی برای بن‌ست‌شکنی به حداقل برسد. به نظر شما برای رسیدن به این هدف باید در ساز و کار یا فرایند قانون‌گذاری تجدیدنظری کرد؟ علیرغم اینکه در قانون اساسی چنین راهکاری را برای عبور از بن‌بستها داریم اما باید به این هم توجه کنیم که کم‌کاری‌های خودمان را نخواهیم ببریم در قالب قانون اساسی و کاری را که مثلاً در زمان موسعی می‌توانستیم انجام بدهیم، انجام ندهیم و وقتی که به یک زمان محدودی می‌رسیم برویم سراغ آخرین راهکار که اذن گرفتن از مقام معظم رهبری است. باید توجه بشود که حکم حکومتی‌ها و استیذان‌هایی که از مقام معظم رهبری گرفته می‌شود باید به حداقل برسد و بدانیم که اینها آخرین راهکار برون‌رفت از یک بن‌بست یا بحران و یا یک شرایط اضطراری است. نباید این را آن قدر استفاده بکنیم که آن جایگاه آن خدای ناکرده مخدوش بشود.
من حالا اگر بخواهم مثال بزنم در همین بحث مجلس یک اشاره‌ی مختصری داشتم ولی شاید مثلاً اگر نمایندگان محترم قبل از انتخابات وقت بیشتری می‌گذاشتند و قانون بودجه را که باید از آذرماه تقدیم مجلس بشود و از همان زمان هم مجلس رسیدگی کند، در آن زمانهای مشخص و مقرر رسیدگی می‌شد طبیعتاً به اینجا نمی‌رسید. یا مثلاً اگر یک روش قانونی دیگری را ما می‌توانیم برویم از سوی مجلس یا نهادهای دیگر اجازه‌ای بگیریم خب وقت بیشتری صرف بکنیم که مجلس ورود بکند و یک مجوز قانونی بدهد که در زمان مقرر بتوانیم آن کار را انجام بدهیم. مثلاً در قوه‌ی قضائیه می‌خواهیم یک طرح اصلاحی داشته باشیم در رابطه با رسیدگی به برخی از جرایم. این را می‌توانیم ببریم در مجلس و مصوبه‌ی مجلس را بگیریم که این کار یک روش مرسوم و متعارفی هستش. طبیعتاً اشکالاتی را که گاهی اوقات برخی افراد می‌گیرند دیگر آنجا نمی‌توانند بگیرند.
این تأکید باید همیشه بشود که حکم حکومتی یا استیذان به عنوان آخرین راهکار باید باشد و آن هم در یک شرایطی که واقعاً دیگر کار دیگری نمی‌توانیم انجام بدهیم. اگر این کم‌کاری‌ها جبران بشود و در زمان مقرر وظایف خودمان را انجام بدهیم، استفاده از حکم حکومتی هم به حداقل می‌رسد. و باید هم این کار انجام بشود. در نظام‌های حقوقی دیگر هم چنین شأن و ساز و کاری برای حل بن‌بستها در قانون پیش‌بینی شده است؟ اگر هست چه تفاوتی با مدل قانون اساسی کشور ما دارد و چه مواقعی از آن استفاده می‌شود؟ طبیعتاً همه‌ی جوامع انسانی علیرغم پیش‌بینی‌های قانونی که شده است در قوانین اساسی یا در سایر قوانین‌شان همیشه با بحران‌های غیرقابل پیش‌بینی مواجه می‌شوند. قوانین اساسی اغلب کشورها بخش‌هایی را دارد مبنی بر اختیارات ویژه‌ای که این اختیارات ویژه یا در اختیار مثلاً پارلمان است یا در اختیار رئیس جمهور است یا در اختیار نخست وزیر. پیش‌بینی برخی از شرایط اضطراری در همه‌ی نظام‌های سیاسی انجام شده است، چون همه جامعه‌ی انسانی هستند و این بحران‌ها و بن‌بستها برای همه‌ی جوامع وجود دارد. اما راهکارهای متفاوتی است. بستگی دارد که نظام سیاسی آنها از چه نظامی تبعیت بکنند.
مثلاً در همین آمریکا الان ملاحظه بکنید آن اختیارات شروع به جنگ را که مطرح است برای رئیس جمهور آمریکا، همین چند روز اخیر کنگره طی دو مصوبه این اختیارات را محدود کرده است؛ یعنی اجازه‌ی جنگ را از رئیس جمهور آمریکا سلب کرده. اما از طرف دیگر یک اختیاری برای رئیس جمهور قرار داده شده که بتواند این مصوبه را وتو بکند. یعنی رئیس جمهور آمریکا ممکن است این اختیار را بنا به تشخیص خودش لازم الاجرا نداند. علاوه بر این مصوبه مصوبات دیگری هم داریم. مثلاً وتو در نظام سیاسی آمریکا یک امر مرسومی است.
در انگلستان یک چنین اختیاراتی برای نخست وزیر در نظر گرفته شده. مثلاً در یک شرایط اضطراری شما می‌بینید که نخست‌وزیر حق انحلال پارلمان را دارد. در همین قضایای خروج انگلستان از اتحادیه‌ی اروپا (برگزیت) ملاحظه کردید که وقتی که نخست وزیر، اکثریت را در مجلس نداشت و پارلمان را منحل کرد و انتخابات زودهنگام برگزار کرد.
پس از این نوع اختیارات ما به اشکال متفاوت در کشورهای مختلف داریم. چون یک امر طبیعی است. به هر حال جوامع انسانی همه‌شان مواجه هستند با این بن بست‌ها و لازم است چنین پیش‌بینی‌هایی بشود. درباره موضوع نظارت مجمع تشخیص بر مصوبات مجلس از جهت تطبیق با سیاست‌های کلی نظام هم می‌خواستیم یک توضیحی بدهید که عقبه‌ی و پشتوانه‌ی قانونی اجرای این نظارت به چه صورتی است؟ در اصل ۱۱۰ قانون اساسی ملاحظه می‌فرمایید که تعیین سیاست‌های کلی نظام را در بند یک بر عهده‌ی ولی فقیه قرار داده شده؛ یعنی جزو وظایف و اختیارات رهبر است. همین‌طور در بند ۲ اصل ۱۱۰ گفته شده نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام هم بر عهده‌ی رهبر است. این نظارت یعنی چه؟ یعنی خود رهبری می‌توانند نظارت بکنند که آیا این سیاست هایی که وضع شده به درستی انجام شده یا خیر. در بند پایانی اصل ۱۱۰ قانون اساسی هم نوشته شده که رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند. پس بند دو که گفته نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی طبق ذیل همین اصل می‌تواند به یک فرد، یک گروه، یک سازمان دیگری هم تفویض بشود.
حضرت آیت‌الله خامنه‌ای، این نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را به خود مجمع تفویض کرده‌اند و در طول این سالها این کار انجام می‌شد. یعنی از سال ۸۶ به بعد ملاحظه بکنید معمولاً ما در شورای نگهبان مواجه بودیم در لوایح بودجه یا لوایح مربوط به قانون برنامه که مجمع نظراتش را اعلام میکرد به شورای نگهبان و شورا هم اعلام میکرد به مجلس و مجلس مکلف بود که آنها را رعایت بکند.
بعدا در سال ۹۴ در احکام جدیدی که رهبر انقلاب برای اعضای محمع صادر کردند اشاره شد که این اختیاری که به مجمع تفویض شده است این تفویض می‌شود به یک هیئتی از بین اعضای مجمع. علتش هم این بود که خود مجمع اگر می‌خواست با ۴۵ عضوش برای نظارت بر تطیبیق سیاستها تشکیل جلسه بدهد، مشکل بود و لازم بود یک هیئت چابک‌تری نظارت را بر عهده بگیرد. نتیجه این که یک هیئت ۱۵ نفره به انتخاب خود مجمع تشخیص مصلحت نظام از بین اعضای مجمع مسئولیت نظارت بر حسن اجرا را بر عهده گرفتند. از آن به بعد این جمع، چابک‌تر و سریع‌تر کار را جلو می‌برد و نظراتش را نسبت به مصوبات مجلس، برای شورای نگهبان ارسال میکرد.
لیکن برخی از این مصوبات چون یک ابعاد سیاسی‌ای پیدا کرد، مثل همین لوایح اف‌ای‌تی‌اف و... این جایگاه هیئت نظارت هم بیشتر رسانه‌ای شد. ولی از جهت قانون اساسی این جزو اختیارات رهبری است و ایشان می‌توانند واگذار بکنند، واگذاری‌اش هم طبق اصل ۱۱۰ هیچ منعی ندارد.