به گزارش حلقه وصل، وزارت امور اقتصادی و دارایی در پی اظهارات برخی از نامزدهای سیزدهمین دوره انتخابات ریاست جمهوری نسبت به عملکرد حوزههای مأموریتی و وظیفهای این وزارتخانه در رسانههای گروهی بویژه رسانه ملی اطلاعیهای صادر و تأکید کرد: تأمین مالی از محل استقراض از بانک مرکزی خط قرمز دولتهای یازدهم و دوازدهم بوده است.
در این اطلاعیه آمده است: سال ۱۳۹۹ سال ویژهای از نگاه اقتصادی است و چندین واقعه و رخداد بهصورت همزمان اداره کشور را از منظر تأمین مالی اقتصاد و بودجه دولت تحت تأثیر قرار داده و با چالش رو به رو ساخته است.
بودجه به عنوان سند دخل و خرج کشور، در سال ۱۳۹۹ در شرایط تحریمی و فارغ از تبعات و آثار اقتصادی و اجتماعی شیوع ویروس کرونا و آسیبهای ناشی از آن به تصویب رسید. با این حال مجموعه اتفاقاتی که در سال گذشته در اقتصاد جهان و کشور رخ داد، علاوه بر آنکه منجر به کاهش درآمدهای ارزی و ریالی کشور شد، هزینههای پیشبینی نشده گستردهای را به بودجه دولت تحمیل کرد. بودجهای که میزان مصارف آن بیش از ۵۷۰ هزار میلیارد تومان بود و وصول منابع آن با تردید همراه بود.
اما دو موضوع، درآمدهای نفتی ما در سال گذشته را به نحو چشمگیری کاهش داد. از یک سو محدودیتهای ناشی از تحریمهای ظالمانه و یکجانبه آمریکا در حوزههای نفتی و بانکی تشدید شد و از سوی دیگر میانگین سالانه قیمت جهانی نفت در اثر شیوع ویروس کرونا کاهش یافت و به تبع آن، به نحو چشمگیری درآمدهای نفتی دولت از محل صادرات نفت تحت تأثیر قرار گرفت، به نحوی که در سال گذشته تنها کمی بیشتر از ۱۲ هزار میلیارد تومان از این محل به حساب خزانه واریز شد و حتی منابع مورد نیاز برای هدفمندی یارانهها نیز به خاطر محدودیت فروش و صادرات فرآوردههای نفتی دچار آسیب شد؛ بنابراین در تأمین مالی بودجه کشور و حفظ تعادل در آن باید این ملاحظات مد نظر واقع میشد. از اینرو تأمین مالی بودجه عمومی و تعادل بخشی به آن با بروز کمترین آثار منفی، به یکی از مهمترین مسائل سیاست گذار مالی در سال گذشته تبدیل شد. در واقع نکته مهم این است که چگونه باید کاهش منابع ناشی از فروش نفت و همچنین در مضیقه قرار گرفتن سایر درآمدهای دولت، ناشی از شیوع ویروس کرونا و همچنین تأمین هزینههای پیشبینی نشده را که در اثر شیوع این ویروس پیش آمده بود، در بودجه دولت، جبران یا تأمین کرد.
آنچه برای تعادل بخشی به بودجه مبنای عمل قرار گرفت در دو حوزه قابل تشریح است.
به ترتیب اولویت، ابتدا در بخش مصارف و سپس در بخش منابع بودجه اقدامات گستردهای صورت گرفت. بهطور کلی در بخش مصارف تلاش شد تا با رعایت استانداردها و بدون آسیبرسانی به کیفیت خدماترسانی دولت به جامعه تا حد امکان، هزینهها مدیریت شده و کاهش یابند و اولویت پرداختها به هزینههای ضروری و اجتناب ناپذیر اختصاص یابد.
در این ارتباط تأمین اعتبارات پرداختهای مربوط به جبران خدمات کارکنان دولت و کمک به تأمین اعتبارات مربوط به پرداخت مستمری بازنشستگان صندوقهای بازنشستگی لشکری و کشوری (با لحاظ همسانسازی مستمری بازنشستگان صندوقهای مذکور)، پرداخت اصل و سود اوراق مالی منتشره (به جهت اجتناب از نکول اوراق دولتی و بالطبع کاهش اعتماد عمومی) و پرداخت به موقع یارانههای معیشتی (علاوه بر یارانه قانون هدفمندی) از جمله مصادیق این رویکرد بوده است.
از سوی دیگر در سال شیوع ویروس کرونا امکان کاهش هزینهها در حوزههایی فراهم گردید که تا پیش از این ورود به آنها یا با جدیت انجام نمیپذیرفت یا از ورود به آن به دلایل مختلف اجتناب میشد. بهعنوان نمونه در همین بازه کوتاه، نتایج چشمگیری در توسعه فعالیتها و خدمات چه در سطح کسب و کارها و چه خدمات دولتی با استفاده از ظرفیتهای بیشمار فناوری اطلاعات و اینترنت حاصل آمد و در ارائه آموزشهای از راه دور بر بستر اینترنت در مدارس و دانشگاهها شاهد عملکرد قابل توجهی بودیم یا اینکه امکان دریافت بسیاری از استعلامات و پاسخ بسیاری از درخواستها بهصورت الکترونیک فراهم شد که این امور تا پیش از شیوع کرونا شاید به راحتی میسر نبود.
نمونه دیگر از اینگونه کاهش هزینهها که در گذشته فرصت آنها فراهم آمد، کاهش تعداد همایشها و گردهماییها، کاهش تعداد سفرهای خارجی، کاهش روزهای تکلیفی حضور کارکنان در ادارات و انعطافپذیری در ساعات کاری اداری کارکنان دولت بود، که تا حدودی کاهش هزینهها را در پی داشت. از دیگر حوزههایی که در مدیریت هزینهها مورد توجه قرار گرفت، تخصیص هدفمند اعتبار به طرحهای عمرانی بود. در سالجاری از تخصیص اعتبار به طرحهایی غیر استراتژیک که پیشرفت فیزیکی آنها از آستانه مشخص کمتر بود یا در سالهای نزدیک به بهرهبرداری نمیرسیدند اجتناب شد.
بودجه سال ۱۳۹۹ از نظر منابع و مصارف یکی از منحصر به فردترین بودجههای سنواتی کشور بود. این بودجه در دشوارترین شرایط تحریمی تا حدود زیادی از نفت فاصله گرفت. باید اذعان کرد که برای قطع وابستگی بودجه به نفت و پوشش عدم تحقق منابع درآمدی پیشبینی شده در طراحیها، تنها به یک منبع درآمدی بسنده نکردهایم و با هدف مدیریت کلان اقتصاد کشور و تعادل بخشی به بودجه عمومی تلاش کردیم از تمامی منابع دارای ظرفیت بهره ببریم، تا شاهد حداقل عوارض و آسیبها در میان مدت و بلند مدت باشیم. شاید برخی از روشها در کوتاه مدت سادهتر باشند و منابع بیشتری را در اختیار دولت قرار دهند، اما باید اقتصاد کشور را در مقاطع مختلف زمانی بررسی کنیم و بهترین روشهای تأمین مالی را در این چارچوب انتخاب کنیم.
بر همین اساس دولت برای پُر کردن خلأ درآمدهای نفتی و متعادل کردن درآمدها و هزینههای بودجه، علاوه بر افزایش اثربخشی نظام مالیاتی، مدیریت و فروش اموال و داراییها و واگذاری داراییهای مالی را با رویکردی بهره ورتر از سالهای قبل مورد توجه خود قرارداد.
در این ارتباط باید تاکید کرد که به هیچ عنوان استقراض از بانک مرکزی و افزایش قیمت دلار (منتهی به کاهش ارزش پول ملی و تورم)، به عنوان گزینههایی برای تأمین منابع بودجه مطرح نبوده و استفاده نشده است.
در مجموع باوجود تمامی پیشرفتهای صورت گرفته در نظام مالیاتی، اما با توجه به آسیب اقتصاد در اثر شیوع کرونا، عملکرد نظام مالیاتی در سال گذشته با تردید رو به رو بود. بر اساس پیشبینیها حدود ۱۵ درصد از تولید ناخالص داخلی بهصورت مستقیم از پدیده شیوع ویروس کرونا آسیب دید. با اینحال در سال گذشته در نتیجه اعمال برخی از سیاستها و تعریف منابع جدید مالیاتی تمامی درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده تحقق یافت. برای نمونه در سال گذشته با تدبیری که خوشبختانه به تأیید مراجع ذیصلاح رسید، بخشش جرایم مالیاتی به شرط پرداخت اصل میزان مالیات برای تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات در دستور کار قرار گرفت و از این طریق حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی محقق شد.
اصل اساسی خصوصی سازی در دولت تدبیر و امید واگذاری به بخش خصوصی با رعایت قوانین و مقررات است.
در این ارتباط هیأت واگذاری مسئولیت نظارت بر حسن اجرای امور را دارا است. هیأت واگذاری به عنوان یک هیأت فراقوهای متشکل از دو عضو دولت (وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر دادگستری) و رؤسای اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی و اتاق تعاون ایران دارای حق رأی و دو نماینده مجلس به عنوان اعضای ناظر است و کلیه واگذاریها با تأیید این هیأت صورت میپذیرد.
در سال گذشته از سوی این هیأت، روش واگذاری تحول اساسی یافت و با توجه به مزایای فراوانی که واگذاری در بازار سرمایه فراهم میآورد، اولویت خصوصی سازی بر واگذاری از طریق بازار سرمایه قرار گرفت. بازار سرمایه بازاری شفاف است و قیمتها در محیطی تعیین میشود که همگان نسبت به آن آگاه هستند. در این محیط رقابت بدون حاشیه صورت میپذیرد و خیلی از آسیبها، بروز پیدا نمیکند. اتخاذ این رویکرد علاوه بر آنکه سبب شد تا در واگذاریها موفقتر عمل شود، حاشیههای واگذاری نیز به حداقل رسانده شد.
در سال گذشته حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان در بازار سرمایه واگذاری صورت پذیرفت که در مقایسه با سنوات گذشته بسیار قابل توجه است. نیمی از این میزان واگذاری به صورت واگذاری باقیمانده سهام دولت در قالب صندوق سرمایهگذاری صورت پذیرفت تا اهداف دیگری همچون عدالت اجتماعی و مردمی کردن اقتصاد در واگذاریها مورد توجه قرار گیرد. با استفاده از این روش علاوه بر آنکه کلیه مبلغ واگذاری بهصورت نقد دریافت شد و عملاً ریسک عدم وصول اقساط در آینده بهصورت کامل از بین رفت، نحوه و شیوه قیمتگذاری و قیمت مورد معامله، بهصورت کاملاً شفاف به همراه میزان تخفیفی که در نظر گرفته شد، از ابتدای پذیرهنویسی به اطلاع عموم مردم رسید.
با توجه اجماع صاحبنظران در خصوص آثار زیان بار مترتب بر استقراض دولت از بانک مرکزی برای تأمین مالی بودجه و به تبع آن افزایش تورم، تاکید دولتهای یازدهم و دوازدهم بر عدم استفاده از این روش (استقراض از بانک مرکزی برای تأمین منابع بودجه عمومی) بوده است. بر این اساس مبتنی بر اجازههای قانونی و موافقت مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۹ مطابق چند سال اخیر، دولت توانست برای تأمین منابع مورد نیاز بودجه از انتشار اوراق مالی اسلامی استفاده کند. در واقع با این اجازه به دولت اختیار داده شد تا در مقابل استقراض از بانک مرکزی نسبت به انتشار اوراق مالی اسلامی اقدام نماید.
باید به این نکته هم توجه کنیم که بسیاری از کارشناسان معتقدند در شرایط رکودی (که متأسفانه در نتیجه تحریمهای ظالمانه و شیوع ویروس کرونا اقتصاد کشور به آن مبتلا شد)، مخارج دولت اگر با برنامه صورت پذیرد چه در قالب طرحهای عمرانی و چه مصارف هزینهای میتواند محرک خروج از رکود باشد و صرفاً کاهش هزینههای دولت نباید هدف باشد؛ بنابراین باید برای جلوگیری از رشد منفی و با توجه به شیوع ویروس کرونا که به بیش از ۱۵ درصد تولید ناخالص داخلی کشور آسیب رسانده است، سیاستهایی اعمال کنیم که به تحریک تقاضا هم کمک کند.
البته در این خصوص باید به این موضوع هم توجه شود که آمار مؤید آن است که متأسفانه در چند سال اخیر علاوه بر اینکه رشد سرمایهگذاری ما مطلوب یک اقتصاد پرتحرک و دارای رونق نیست، نیاز به تحریک مصرف بخش خصوصی نیز وجود دارد. در این شرایط فروش اوراق نمیتوانست تنها به عامه مردم و از محل منابع خانوار صورت بگیرد و لزوماً در اینجا اشخاص حقوقی نیز باید در خرید اوراق مشارکت میکردند؛ بنابراین میزان انتشار اوراق به نحوی برنامه ریزی گردید تا نهادهای مالی، از محل منابعی که امکان سرمایه گذاری در دیگر بازارها بویژه بازار سهام را ندارند یا منابع مازاد خود، به تأمین منابع مالی مورد نیاز بودجه دولت نیز اقدام کنند.
همچنین در خصوص انتشار اوراق که ابزار غیر تورمی محسوب میشود و ارتباطی به کاهش ارزش پول ملی، تورم و گران کردن دلار نیز ندارد اشاره میشود که در سال گذشته با عرضه انواع اوراق در بازار پول و سرمایه بالغ بر ۲۰۲ هزار میلیارد تومان تأمین مالی صورت پذیرفته که از این میزان ۱۳۰ هزار میلیارد تومان با حداکثر میزان شفافیت به صورت نقدی به فروش رسیده است
در این ارتباط ذکر چند نکته ضروری است:
اول، دولت با انتشار و عرضه اولیه اوراق، در حقیقت از محل نقدینگی موجود در جامعه و نه پول پرقدرت به تأمین مالی ناترازی مبادرت میورزد.
دوم، طی دهههای اخیر در بیش از ۱۵۳ کشور جهان، ابزار سیاست پولی کلیدی، عملیات بازار باز (OMO) بانک مرکزی است، که در ۹۰ درصد موارد، عملیات بازار باز بر روی اوراق دولتی انجام میشود و نتیجه در اغلب موارد، موفقیت سیاست گذار پولی در کنترل تورم بواسطه انضباط بخشی به تأمین مالی دولت و عدم استقراض از محل پول پرقدرت و نیز قاعدهمند ساختن ارتباط مالی بانکها با بانک مرکزی ذیل عملیات بازار باز و در چارچوب دالان نرخ بهره بین بانکی و اعطای تسهیلات قاعدهمند است.
سوم، از جمله عوامل تعیین کننده در تورم، سرعت گردش پول و ضریب فزاینده نقدینگی است. به اذعان کارشناسان، انتشار اوراق کاهنده ضریب فزاینده نقدینگی است.
چهارم؛ فقدان بازار بدهی و عدم انتشار اوراق دولتی در مسیر جبران ناترازی میتوانست نتایج نامطلوبی در اقتصاد کشور ایجاد نماید. حسب اعلان رسمی مقام پولی انتشار اوراق مالی اسلامی توسط دولت در سال ۱۳۹۹ توانسته است، ۳۲ درصد از رشد پایه پولی و ۲۶ درصد از رشد نقدینگی موجود کشور و تبعات تورمی آن جلوگیری نماید.
پنجم، امروزه در جهان بالاخص در شرایط شیوع ویروس کرونا، شاهد انتشار وسیع اوراق از سوی دولتهای مختلف با درجه توسعه یافتگی گوناگون هستیم. شایان ذکر است، بهره گیری از ظرفیت انتشار اوراق در کشور، حاصل سالها تلاش منسجم و کاملاً در مسیر دانش بشری و تجربیات کشورهای مختلف و نیز متناسب با اهداف غایی نظیر کنترل تورم و تحقق رشد اقتصادی پایدار و با کیفیت است.
در این ارتباط باید اشاره شود که تجربه موفق چند سال اخیر به ما آموخت اگر به خطوط قرمز و چارچوب طراحی شده پایبند باشیم، میتوانیم با موفقیت از این روش بخشی از منابع را تجهیز کنیم.
برداشت از صندوق توسعه ملی برای تأمین منابع بودجه
در این خصوص باید اشاره کرد که در شرایطی که به واسطه تحریمهای ظالمانه و یکجانبه، دشمن از تمامی ابزارها و روشهای پیچیده برای تحت فشار قرار دادن اقتصاد کشور کمک گرفته بود، دولت میبایست با استفاده از روشهای مختلف به مقابله با آنها میپرداخت. اشاره شد که در نتیجه اعمال تحریمها، درآمدهای حاصل از صادرات نفت کشور در مقایسه با سالهای قبل شرایط متفاوتی را تجربه کرد. با شیوع ویروس کرونا شرایط اقتصادی کشور متفاوت شد و نمیتوان انتظار داشت که مالیات بهعنوان پاکترین درآمد دولت در این شرایط بخش اصلی بار تأمین منابع بودجه را به دوش بکشد.
با لحاظ این موارد باید اشاره شود که تمامی برداشتها از منابع صندوق توسعه ملی بر اساس قوانین و مقررات همانند بودجه سنواتی صورت پذیرفته است. برای نمونه در قانون بودجه به دولت اجازه داده میشود برای مصارف خاص همچون حوزههای دفاعی، آب و فاضلاب، صدا و سیما، موضوعات دانش بنیان، محیط زیست و … از منابع صندوق توسعه ملی برداشت نماید. این گروه از برداشتها با دلایل متقن و توجیه کلیدی و حیاتی بودن موضوعات صورت میپذیرد.
همچنین در برخی شرایط به علت بروز برخی موضوعات خاص و ویژه دولت اجازه برداشت از صندوق توسعه ملی را اخذ کرده است. برای نمونه در بحث مبارزه با شیوع کرونا، مبتنی بر مصوبه ستاد ملی کرونا و با اذن رهبر معظم انقلاب اجازه برداشت یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی به دولت داده شد، تا از منابع صندوق برای مبارزه با شیوع کرونا استفاده کند که البته این امر میبایست با رعایت شرایطی خاص همزمان با تقویت تولید داخل و توسعه فعالیتهای دانش بنیان انجام میپذیرفت.
با این تفاسیر آنچه در خصوص برداشت از صندوق توسعه ملی باید به آن توجه کنیم آن است که استفاده از منابع صندوق تنها بر اساس قوانین و مقررات صورت میپذیرد و برداشت حتی یک دلار از آن بدون توجه به این محدودیت امکان پذیر نیست. همچنین باید اشاره شود که علاوه بر این برداشت ویژه مرتبط با موضوع کرونا و بخشی از مواردی که در تبصره ۴ قانون بودجه آمده است، در سال ۱۳۹۹ هیچ برداشت جدید دیگری در این مدت از صندوق صورت نگرفته است.
در پایان باید اشاره شود که دولت یازدهم و دوازدهم هیچگاه بهدنبال استقراض از بانک مرکزی و پولی شدن کسری ناشی از عدم تحقق منابع و همچنین تأمین مالی از طریق افزایش قیمت دلار (منتهی به کاهش ارزش پول ملی و تورم) نبوده و در سالهای متمادی خط قرمز دولت استفاده از این شیوهها برای تأمین هزینهها خود بوده است. این نکته آشکار است که در سالهای اخیر هر میزان منابع ارزی در اختیار دولت قرار داشته است، مصارف آن مشخص بوده و عمدتاً برای تأمین کالاهای اساسی مورد استفاده قرار گرفته است؛ بنابراین آنچه دولت انجام داده است، برای تأمین کسری احتمالی ناشی از عدم تحقق منابع پیشبینی شده در بودجه بر اساس اولویت صرفهجویی هزینهها، افزایش درآمدهای مالیاتی، عرضه بنگاه و اموال دولتی و نهایتاً انتشار اوراق دولتی است و دولت تلاش کرده است تا با استفاده از ترکیب بهینه همه این روشها، ضمن پشت سر قرار دادن این دوره زمانی خاص، به تحقق اهداف اقتصادی کشور نزدیکتر شود.
مجدداً به این نکته حائز اهمیت تاکید میشود که در دولت یازدهم و دوازدهم از استقراض از بانک مرکزی و پولی شدن کسری ناشی از عدم تحقق منابع خودداری شده است و ذکر مستمر توهم استقراض دولت از بانک مرکزی، دلایل خاص دارد که از آن عبور میکنیم.