به گزارش حلقه وصل، ۳ هفته از مراسم تحلیف رئیسجمهور جدید آمریکا میگذرد. روی کار آمدن بایدن گمانهزنیها درباره بازگشت او به برجام را بیش از پیش کرده است. اگر چه آنتونی بلینکن، وزیر خارجه دولت بایدن و معاون او وندی شرمن برای بازگشت به برجام شرط مذاکره در سایر حوزهها را مطرح کردهاند۱ اما در این سوی میدان محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه مذاکره در سایر حوزهها را منتفی دانسته است.۲ حسن روحانی، رئیسجمهور نیز تنها شرط پایبندی کامل ایران به تعهدات برجامی را اجرای موثر تعهدات توسط طرف مقابل اعلام کرده است؛۳ یعنی اجرایی که برای ایران آورده اقتصادی داشته باشد. ورای اینکه آمریکا به شرط مذاکره در سایر حوزهها به برجام بازگردد یا بدون این شرط، و جدا از اینکه موضع ایران در قبال این مساله چیست، میخواهیم به این مساله بپردازیم که آیا بازگشت آمریکا به برجام و توقف تحریمها مطابق با این توافق میتواند اثر اقتصادی داشته باشد یا نه؟
برای پاسخ به این سوال باید چالشهای اصلی حوزه تحریم را بررسی کرد تا ابعاد ماجرا روشنتر شود.
***
الف) تحریمهای پس از برجام: پس از اجرای برجام در دوران اوباما و با شدت بیشتر در دوران ترامپ، تحریمهایی علیه ایران اعمال شد که هر یک مانع جدیدی سر راه اثربخشی توقف تحریمها گذاشت. مهمترین آنها موارد زیر بود:
۱ـ افزایش لیست تحریم: از فردای روز اجرای برجام دولت اوباما لیست تحریم علیه ایران را به بهانههای مختلفی از جمله مساله موشکی یا حمایت از تروریسم افزایش داد. این موضوع در دوران ترامپ هم ادامه داشت. افزایش لیست تحریم علیه ایران نقش بسیاری در تردید بانکها برای همکاری با ایران داشت. اوباما در پاسخ به این تردید بانکها به جای تضمین برای همکاری آنها با ایران گفت تا وقتی ایران موشک رونمایی و از حزبالله حمایت میکند، نباید توقع داشته باشد روابط بانکیاش عادی شود.
۲ـ قانون صدور ویزا: آذرماه ۹۴، اوباما قانون موسوم به ممنوعیت صدور ویزا را امضا کرد. به موجب این قانون و به منظور تامین امنیت ملی آمریکا، معافیتهای صدور ویزا برای چند دسته از افراد برداشته شد. یک دسته از این افراد کسانی هستند که از سال ۲۰۱۱ تاکنون به ایران سفر کردهاند. این قانون از اول بهمن ۹۴ اجرایی شد.۴ کشورهای اروپایی با این استدلال که این قانون سفر اتباع این کشورها را با مشکل مواجه میکند، نسبت به آن واکنش نشان دادند. ۵ ایران این قانون را ناقض برجام دانست۶ اما با اعتماد به نامه جان کری مبنی بر اینکه قانون مذکور مانع اجرای برجام نیست، از پیگیری نقض برجام صرف نظر کرد. ۷ به رغم نامه جان کری، رئیس سازمان انرژی اتمی اعلام کرد دانشمندان اروپایی به علت وجود این قانون، از سفر به ایران واهمه دارند. وی همچنین بیان داشت تخفیفها در صدور ویزا علاوه بر بخش علمی، برای بخش اقتصادی هم عملی نشده است. ۸
۳ـ قانون کاتسا: تنها چند ماه پس از روی کار آمدن دولت ترامپ و پیش از خروج او از برجام، کنگره آمریکا قانون کاتسا را تصویب کرد. این قانون مردادماه ۹۶ به امضای ترامپ رسید. بر اساس این قانون تحریمهای مشابه گروههای تروریستی بر سپاه پاسداران اعمال شد. این تحریم باعث افزایش بیش از پیش لیست تحریم علیه ایران با برچسب تروریسم شد، چرا که هرگونه رابطه مستقیم و غیرمستقیم با سپاه باعث قرار گرفتن نام بانک یا موسسه در لیست تحریمها میشد. بعدها بانک مرکزی ایران نیز بر اساس همین قانون شامل برچسب تحریمی تروریسم نیز شد. اجرای این قانون به معنی افزایش بدون محدودیت لیست تحریمها علیه ایران و ترس بانکها از همکاری با ایران است.
۴ـ دستورات اجرایی ترامپ: دولت ترامپ بعد از خروج از برجام چند دستور اجرایی جدید تحریمی صادر کرد که بخش فلزات، نهادهای زیرمجموعه رهبری و در نهایت کل اقتصاد ایران از جمله بخش ساختوساز، معدن، تولید و منسوجات را شامل میشد. او در این دستورات اجرایی به موسسات مالی دنیا اعلام کرد در صورت همکاری یا انجام تراکنش مالی برای هر یک از این بخشها، آن موسسه از نظام مالی آمریکا محروم میشود که نتیجه آن سختتر یا محدودتر شدن روابط بانکی و دسترسیهای ارزی ایران است.
ب) مساله چرخه دلار: مساله بعدی که یکی از چالشهای مهم تحریمی در دوران اجرای برجام بود، عدم صدور جواز u-turn یا استفاده از چرخه غیرمستقیم دلار برای ایران بود. از سال ۲۰۰۸ دسترسی غیرمستقیم ایران به چرخه دلار ممنوع شد. این ممنوعیت در برجام نیز پابرجا ماند و باعث شد برخی درآمدهای ارزی، حتی پس از برجام نیز در دسترس ایران قرار نگیرد، چرا که آن درآمد برای اینکه در اختیار ایران قرار بگیرد، ابتدا باید به دلار و بعد به سایر ارزها تبدیل میشد که امکان این کار وجود نداشت. به طور مثال دکتر سیف، رئیس وقت بانک مرکزی، پس از برجام در مصاحبه با گاردین گفت: «تحریم دلاری مانع مبادلات غیردلاری شده و حتی ریال عمان را هم نمیتوان بدون استفاده از چرخه دلاری به یورو تبدیل کرد»۹ البته برخی کارشناسان اثر این موضوع را چندان زیاد نمیدانند اما بنا به اظهار نظر برخی مسؤولان تسویه و وصول درآمدهای ایران در برخی کشورها با این مشکل روبهرو است.
ج) مسأله SDN لیست: مساله باقی ماندن برخی نهادها در لیست تحریم (SDN list)، افزایش پیدرپی نهادهای تحریمی و بهانههای متنوع برای تحریم یک نهاد، از موضوعاتی است که باعث کاهش دسترسی ایران به درآمدهای ارزیاش شده است، چرا که تراکنش مستقیم یا غیرمستقیم موسسات مالی خارجی که شامل این نهادها باشد، به معنی حذف آن مؤسسه از نظام مالی آمریکاست. باقی ماندن این مشکل، توقف تحریمها را بیاثر میکند. مهمترین چالشها حول این مساله موارد زیر است:
۱- لیست تحریم و دیواره تحریم: سیاست دیواره تحریم، سیاست تحریم یک نهاد به بهانه و برچسبهای تحریمی متنوع است. این سیاست در دوران اوباما اجرا شد و نتیجه آن، این بود که برخی نهادها با وجود برجام، در لیست تحریم باقی ماندند. این سیاست در دوران ترامپ با شدت بیشتری اجرا شد. به طور مثال در حالی که قبل از برجام بانک مرکزی صرفا به بهانه پولشویی برای برنامه هستهای ایران در لیست تحریم بود، اکنون این نهاد شامل برچسب تروریسم نیز بوده و مشخص نیست بازگشت آمریکا به برجام به معنای خارج شدن این نهاد از لیست تحریم هست یا نه؟ اکنون نزدیک به ۵۰ درصد از نهادهایی که در لیست تحریم آمریکا علیه ایران هستند، شامل برچسب تحریمی تروریسم هستند و آینده آنها مشخص نیست.
۲- باقی ماندن لیست تحریم و شرطی شدن روابط بانکی: باقی ماندن افراد و نهادها در لیست تحریم حتی به تعداد محدود یا افزایش این لیست چه در دوران برجام و چه بعد از آن باعث شد بانکها روابط خوبی با ایران برقرار نکنند و دسترسیهای ارزی ایران با مشکل روبهرو شود. مؤسسات مالی میدانند در صورت انجام تراکنشی که در آن حتی کوچکترین اثری از نهادهای باقیمانده در لیست تحریم باشد، آن مؤسسه از نظام مالی آمریکا محروم میشود. بنابراین آنها دائما همکاری با ایران را مشروط به پذیرش الزامات FATF میکنند تا سلسله اطلاعات تراکنشهای بانکی و ذینفع نهایی آن مشخص شود، تا مطمئن شوند هیچ نهاد تحریمی در تراکنشها وجود ندارد، بویژه که آمریکاییها نهتنها ضمانتی به مؤسسات مالی نمیدهند، بلکه دائما به آنها یادآوری میکنند در صورت انجام تراکنشی با افراد و نهادهای SDN لیست، مؤسسه شامل مجازات آمریکا میشود؛ موضوعی که در دوران برجام، بانکهای اروپایی با استناد به آن، بعد از جلسه با جان کری، اعلام کردند نمیتوانند با ایران همکاری موثری انجام دهند.۱۰ به دلیل وجود همین مشکلات، بانکهای ایرانی خارج شده از تحریم، مجبورند بین همکاری با بانکهای خارجی و بانکهای ایرانی باقیمانده در لیست تحریم یکی را انتخاب کنند و این یعنی خودتحریمی! بنابراین توافقی که همچنان روابط بانکی را مشروط به عدم حضور مستقیم یا غیرمستقیم یک نهاد تحریمی کند، اثربخشی ندارد.
د) بازگشتپذیر بودن برجام: حتی اگر مشکلات گفته شده بالا نیز وجود نداشت، بازگشتپذیر بودن تحریمها به تنهایی میتواند مانع ایجاد عواید اقتصادی برای ایران شود، بویژه که شرکتها یکبار تجربه خروج آمریکا از برجام و اعمال مجدد تحریمها را تجربه کردهاند. این موضوع شامل مسائل و مشکلات زیر است:
۱- افزایش ریسک همکاری: شرکتها و بانکها میدانند هر لحظه ممکن است آمریکا از توافق احتمالی خارج شود و دوباره تحریمها را علیه ایران اعمال کند. این موضوع یک بار تجربه شده است، بنابراین شرکتها به دلیل وجود این ریسک کمتر با ایران همکاری میکنند. اندیشکده مرکز امنیت نوین آمریکا در این رابطه میگوید: «پس از اعمال تحریمهای مالی توسط آمریکا، توافق با این کشور نمیتواند شرکتها و بانکها را راضی کند تا با کشور هدف تحریم همکاری کنند، چرا که شرکتها و بانکها این احتمال را میدهند که هر لحظه توافق ملغی شود و تحریمها بازگردد، بنابراین ریسک برقراری ارتباط را نمی پذیرند».۱۱ این موضوع باعث میشود شرکتها تنها با اجازه و هماهنگی آمریکا با ایران رابطه برقرار کنند. علاوه بر این شرکتها قراردادهایی با ایران امضا میکنند که کاملا یکطرفه است و با بازگشت تحریمها، بدون پرداخت هیچ جریمهای از ایران میروند؛ اتفاقی که هنگام خروج آمریکا از برجام نیز تجربه شد.
۲- مسائل حقوقی و مکانیزم ماشه: بر اساس مکانیزم ماشه در برجام، هر گونه اعتراض از سمت هر طرف، در نهایت به بازگشت تحریمها علیه ایران ختم میشد. حتی اگر آمریکا به تعهداتش عمل نمیکرد و با اعتراض ایران روبهرو میشد، باز ظرف مدت ۳۰ روز تحریمها یکطرفه علیه ایران اجرا و قطعنامههای متوقف شده، مجددا اعمال میشد. این موضوع ابتکار عمل در بازگشت تحریمها و افزایش ریسک تجارت با ایران را در اختیار آمریکا قرار میدهد.
۳- تمدید توقف موقت تحریمها: یکی از مشکلات دوران برجام که ریسک همکاری با ایران را بیشتر میکرد، الزام دولت آمریکا به تمدید ۱۲۰ روز (یا۱۸۰ روز) یکبار توقف موقت تحریمها۱۲ بود. کنگره آمریکا، دولت این کشور را موظف میکرد هر ۱۲۰ یا ۱۸۰ روز مشخص کند آیا ایران به توافق پایبند است یا خیر؟ و اگر رئیسجمهور آمریکا پایبندی ایران به برجام را تایید نمیکرد، باید تحریمها مجددا اعمال میشد. این موضوع چند بار در سال، خطری را پیش روی مؤسسات و شرکتها میگذاشت. به طور مثال شرکت ایرباس بعد از روی کار آمدن ترامپ، تحویل باقیمانده هواپیماها به ایران را منوط به تمدید توقف تحریمها در موعد ۱۲۰ روزه کرد و در نهایت نیز از این اقدام سر باز زد و قرارداد نیمهکاره رها شد. این موضوع همچنین اختیار اعمال مجدد تحریمها را کاملا به دولت آمریکا میداد و باعث میشد طرفهای دیگر برجام هیچ نقشی در این موضوع نداشته باشند.
* نتیجهگیری
بنا بر آنچه گفته شد، لغو تحریمها در شرایطی موثر خواهد بود که علاوه بر آزاد شدن فروش نفت، گاز و سایر کالاهای ایران، اولا علاوه بر تحریمهای متوقف شده ذیل برجام، تحریمهای اعمالشده پس از برجام متوقف شود و دولت آمریکا تعهد دهد هیچ تحریم جدیدی علیه ایران اعمال نمیشود. ثانیا افراد و نهادهای جدیدی که بعد از برجام به هر بهانهای به لیست تحریم اضافه شدهاند از این لیست خارج شوند و دولت آمریکا هیچ فرد و نهاد جدیدی را به لیست تحریم اضافه نکند. ثالثا تراکنشهای شامل افراد و نهادهای باقیمانده در لیست تحریم شامل مجازات نباشد. رابعا ممنوعیت تراکنش u-turn یا چرخه دلار متوقف شود. خامسا مکانیزم ماشه از ساختار توافق بین ۲ کشور حذف شود. سادسا بازگشت تحریمها صرفا منوط به نظر یک مقام بیطرف باشد تا در صورت انجام تعهدات توسط ایران، آمریکا نتواند یکجانبه و بنا به سلیقه دولتهایش در هر موعد ۱۲۰ روزه یا ۱۸۰ روزه که خواست تحریمها را بازگرداند.
تنها در صورت رعایت این موارد است که توقف یا لغو تحریمها، «اثر واقعی اقتصادی» خواهد داشت. در غیر این صورت، بازگشت به برجام معنای اقتصادی برای ایران ندارد.
منبع:وطن امروز