به گزارش حلقه وصل، بودجه کل کشور به زبان ساده، سند دخل و خرج کوتاهمدت دولت است. طبق ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور یک برنامه مالی یک ساله است که حاوی پیشبینی منابع و برآورد مصارف برای رسیدن به اهداف و سیاستها است.
لایحه بودجهای که دولت هر ساله در حوالی آذرماه به مجلس میبرد، همواره در دل خود ایراداتی ساختاری داشته که تبعات منفی آن اقتصاد ملی را آزرده است. یکی از ایناشکالات اساسی، وابستگی زیاد منابع بودجه به درآمدهای نفتی است که موجب شده در دورههای کاهش درآمدهای نفتی، کسری بودجه بوجود آید.
همچنین هزینههای جاری بیسر و ته، به عنوان عامل فربه شدن بخش مصارف، کسری بودجه را به جزء لاینفک ارقام عملکرد بودجه تبدیل نموده است. هشدار نسبت به اصلاح این قبیلاشکالات ساختاری ترجیع بند کلام کارشناسان اقتصادی و بزرگان نظام بوده است.
در جدیدترین مورد، بهمن ماه سال گذشته، علی لاریجانی، رئیسمجلس در جلسه شورای اداری استان قم بااشاره به فرمان رهبر انقلاب در این رابطه، اعلام کرد «رهبر معظم انقلاب دستور فرمودند که ظرف چهار ماه آینده اصلاحاتی در ساختار کشور صورت بگیرد که ممکن است به اصلاح بودجه هم بینجامد».
انتشار خبر فرمان رهبر انقلاب برای اصلاح ساختار بودجه (دو ماه پس از صدور) موجی از امید را در دل کارشناسان اقتصادی و مردم برانگیخت.
دستپخت سازمان برنامه
با گذشت چندماه بیخبری از سرنوشت اصلاحات بودجه و پس از بالا گرفتن انتقادات از عدم پیگیری مطالبات رهبری، اواخر تیرماه 98 سازمان برنامه و بودجه به عنوان متولی تدوین بودجه نوین، طی اطلاعیهای مدعی شد که طرح اصلاح ساختار بودجه با هدف تبدیل تهدید تحریم به یک فرصت تاریخی و همچنین کاهش وابستگی بودجه به نفت توسط کارشناسان سازمان برنامه و بودجه کشور، تعدادی از اساتید دانشگاه و مؤسسات پژوهشی داخلی و با مشارکت دستگاههای اجرایی تدوین و برای نخستین بار رونمایی شد.
سازمان برنامه و بودجه تأکید کرد که مقرر است این طرح در مجلس و شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه مطرح و در نهایت با تنفیذ رهبر معظم انقلاب ابلاغ و اجرایی شود. به این ترتیب به نظر میرسید که قرار است با طراحی سازوکار جدید، هم مشکلات تاریخی بودجهریزی در کشور مرتفع گردد و هم به عنوان نخستین محک لایحه اصلاحشده، کسری بودجه 98 از طریق اصلاحات صورت گرفته ترمیم گردد، اما آنچه اتفاق افتاد با آنچه پیشبینی میشد تفاوت بسیار پیدا کرد و اتفاقاتی افتاد که نگرانی کارشناسان را دوچندان کرد و آنان را به واکنش و نامهنگاری با سران قوای سهگانه واداشت.
بر اساس گزارشهای موجود، در قانون بودجه 98، کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در یک برآورد، بر حسب فروش 1.5 میلیون بشکه نفت در روز، درآمد 150 هزار میلیارد تومانی را پیشبینی کرده بودند، با این وجود در پی اعلام کاهش میزان فروش نفت، معاون امور اقتصادی و هماهنگی سازمان برنامه و بودجه اظهار کرد که مقرر شده است بودجه امسال بر مبنای صادرات روزانه 300 هزار بشکه نفت خام تنظیم شود.
به این ترتیب کل کسری بودجه امسال حدود 150 هزار میلیارد تومان تخمین زده شد که طبق پیشنهاد دولت قرار است نیمی از آن با کاهش هزینهها و نیمی دیگر با افزایش منابع تامین شود.
ابعاد یک پیشنهاد مخرب
اوایل مردادماه امسال دولت چهار راهکار برای افزایش منابع بودجه امسال مجموعا به میزان 76 هزار و 500 میلیارد تومان پیشنهاد داد که عبارتند از:
الف- واگذاری و مولدسازی داراییهای دولت توسط وزارت اقتصاد: 10 هزار میلیارد تومان ب- 50 درصد موجودی حساب ذخیره ارزی: 4 هزار و 500 میلیارد تومان ج- فروش اوراق مالی اسلامی مازاد قانون بودجه 98: 38 هزار میلیارد تومان د- برداشت از حساب مخصوص نزد صندوق توسعه ملی: 45 هزار میلیارد تومان.
مجموع ارقام فوق، 97 هزار و 500 میلیارد تومان است ولی سقف مجاز دولت برای فروش اوراق و برداشت از صندوق توسعه ملی، 62 هزار میلیارد تومان است. بنابراین 21 هزار میلیارد تومان از رقم فوق کسر میشود و مجموع ارقام فوق برابر با 76 هزار و 500 میلیارد تومان است.
شورای سران قوا نیز پیشنهاد دولت را به رأی گذاشت و تصویب کرد که براساس این مصوبه، منابع جایگزین نفت، به چهار محل فوق خلاصه شد.
هشدار کارشناسان
بلافاصله پس از تصویب پیشنهاد دولت، تعدادی از دانشآموختگان اقتصاد دانشگاههای برجسته کشور با انتقاد از تصمیمات شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، نسبت به حراج ذخایر استراتژیک کشور هشدار دادند.
در نامه این کارشناسان به سران قوا آمده بود: «تصمیم اخیر شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه در مورد پوشش کسری بودجه دولت آنهم بعد از گذشت حدود هفت ماه از دستور مقام معظم رهبری مبنی بر لزوم انجام اصلاحات ساختاری در بودجه کشور، جامعه کارشناسی و بهویژه صاحبنظران و کارشناسان اقتصادی را بهتزده نمود. آیا بهواقع این موارد بهعنوان ابتداییترین روشهای تأمین کسری بودجه، با فلسفه تشکیل این شورا در جهت تجهیز تمام قوای کشور و هماهنگی جهت اتخاذ تصمیمات اساسی، سازگار است؟!» این کارشناسان با ابراز نگرانی نسبت به انتشار اوراق مالی نوشتند: «انتشار اوراق مالی برای اداره امور جاری کشور نیز در زمانی که احتمالاً تنشهای کنونی تا چند سال آینده ادامه خواهد داشت، بهمعنای انتقال بار مشکلات کنونی به دورههای آتی و بزرگ کردن گلوله برفی کسری بودجه بوده و اساساً تناسبی با اصلاح ساختاری بودجه ندارد».
دستاندازی به صندوق توسعه ملی
یکی از اصلیترین ایرادات به مصوبه سران قوا، پیشبینی برداشت از صندوق توسعه ملی ایران برای مقاصد کوتاه مدت بود در حالی که که این صندوق بنابر قانون، با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش از منابع فسیلی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده تشکیل شده است.
اقتصاددانان جوان به همین دلیل تصریح کردند: «علیرغم هدف مصرح ذکرشده متأسفانه بهجای قاعدهمند نمودن رابطه بین صندوق توسعه و بودجه، دستگاه تصمیمگیری کشور در شرایط کسری بودجه صرفاً آسانترین راه را انتخاب کرده و با دستاندازی به منابع صندوق، فرایند و کارکرد آن را با اختلال مواجه کردهاند. برداشت از صندوق حتی اگر برای مصارف جاری باشد باید منوط به اصلاح در امور و رویهها باشد که در غیر اینصورت صرفاً بهمعنای ادامه روند کسری بودجه و بیانضباطی مالی خواهد بود».
کارشناسان دیگری هم به تصویب پیشنهاد دولت از سوی سران قوا انتقاد کردند. مصطفی زمانیان در گفتوگو با خبرگزاری مهر اظهار کرد که «به نظر میرسد مسئولان به دنبال جبران کسری بودجه به اسم اصلاح ساختار بودجه هستند».
در حالی که سازمان برنامه و بودجه در اطلاعیه خود تأکید کرده بود در تدوین اصلاح ساختاری بودجه از نظرات کارشناسان بهره برده است، اما این کارشناس اقتصادی تصریح کرد: «بخشهای مختلف کارشناسی کشور راهکارهای مختلفی برای حل مشکل کسری بودجه پیشنهاد دادند و راهکار اصلی جایگزین کردن منابع ناپایدار نفت با منابع پایداری همچون درآمدهای مالیاتی یا صرفهجویی ناشی از اصلاح یارانه جایگزین است.
متاسفانه دوباره به این دغدغه توجهی نشد و در نهایت قرار بر این شد که کسری بودجه با روشهایی مانند برداشت از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق جبران شود که باید گفت این روشها ابتداییترین و بدترین روشها برای جبران کسری بودجه هستند و جز درآمدهای پایدار به شمار نمیروند».
جوسازی برای برداشت از صندوق
محمد سلیمانی، نماینده سابق مجلس شورای اسلامی هم به خبرگزاری تسنیم گفت: «اتفاقی که رخ می دهد این است که دولت متاسفانه گاه و بیگاه با فشار و جوسازی طرحهایی برای برداشت از صندوق توسعه ملی میآورد و در واقع این صندوق را به محلی برای کسری بودجه جاری تبدیل کرده است؛ این در حالی است که بودجه جاری دولت در مجلس تصویب شده و رقم آن مشخص است و دولتها نباید برای جبران کسریها به صندوق توسعه دست اندازی کنند».
سید علی روحانی، دیگر کارشناس اقتصادی نیز با اشاره به منابع موهومی که دولت روی آن حساب کرده بود، در مصاحبه با خبرگزاری فارس گفت: «از همان اول مشخص بود که بیش از 100 هزار میلیارد تومان منابع موهومی داریم و برایش هیچ تدبیری هم اندیشیده نشد که برای این منابع چه کاری میخواهیم انجام دهیم و موضوع عجیبتر این است که با این منابع موهومی دولت به میزان قابل توجهی برداشت از صندوق هم داشت یعنی در کنار این منابع موهومی دست درازی به منابع صندوق را نیز داشت بدون اینکه این برداشتها منوط به اصلاحی شود».
راهکارها
از مجموع نظرات کارشناسان چنین بر میآید که مشکلات بودجه کشور، معضلات ساختاری هستند، ولی دولت برای آنها راهکارهای کوتاهمدت در نظر گرفته است و بدتر آنکه، به اسم اصلاحات ساختاری، همان رویههای کوتاه مدت و دم دستی را اجرا خواهد کرد. در پی این نوع برخورد با مسائل اقتصادی، هم مشکلات مذکور باقی خواهد ماند، هم مفاهیمی همچون «اصلاح ساختاری» تخریب میشود.
مشکلات اساسی بودجه کشور در سمت منابع را میتوان به وابستگی تاریخی به درآمدهای نفتی تعبیر نمود که در زمان کاهش این درآمدها، منابع را با عدم تحقق روبرو میکند. از سوی دیگر، هزینههای افسارگسیخته جاری هم که عمدتا به ریخت و پاش شرکتهای دولتی باز میگردد، قسمت مصارف را فربه کرده که این دو در کنار هم، کسری بودجه را بوجود میآورند. راهکار حل این مشکل نیز به کاهش وابستگی به نفت و کاهش هزینههای جاری باز میگردد، اما نه با راهحلهایی که دولت در پیش گرفته است.
کاهش واقعی وابستگی به نفت
رهبر انقلاب از چند دهه قبل، بارها و در دیدارهای مختلف، بر این موضوع که باید بتوانیم روزی در چاههای نفت را ببندیم تأکید کردهاند. اتفاقا نخستین بار این سخنان را در جمع مدیرانی که عنوان «کارگزاران» را یدک میکشند و امروز هم گروهی از همانها مدیریت اجرایی را در دست دارند، مطرح نمودند.
اما با گذشت این همه سال، همچنان مشکلات گذشته باقی است و جز شعار، عمل قابل قبولی از دولت سر نزده است. وزیر فعلی نفت که سی سال سابقه وزارت دارد و از مخاطبان اصلی سخنان رهبری به شمار میرفت، از ابتدای دولت روحانی، سیاست خود را با عنوان افزایش فروش نفت و پس گرفتن سهم ایران از بازار نفت بیان کرده است.
هر چند با جبران کاهش سهم ایران از بازار نفت مخالفتی نیست، اما در این شش سال، عملکرد قابل توجهی برای کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی و حتی جایگزینی فروش فرآوردههای نفتی با فروش نفت خام مشاهده نشد.
کاهش ریخت و پاشهای دولتی
مورد مشهود دیگر در کسری بودجه دولت، هزینه شرکتهای دولتی است. لایحه بودجه سال 98 نشان داد که 74 درصد از کل بودجه کشور متعلق به بودجه شرکتهای دولتی است، شرکتهایی که بسیاری از آنها زیانده هستند.
بررسی یکی از نمایندگان مجلس در سال گذشته نشان داد که در سال 1390 حدود 113 شرکت و در سال 1394 حدود 134 شرکت زیانده بودهاند، اما در جریان تصویب بودجه خود را سودده نشان دادهاند.
یکی از ایراداتی که کارشناسان و بویژه نمایندگان مجلس به این موضوع داشتهاند، این است که بودجه این شرکتها مبهم است و نمایندگان طی بررسی لایحه بودجه سالانه در مجلس، ورود جدی به بودجه آنها ندارند و همین موضوع زمینه را برای انحراف منابع بودجه و ریخت و پاش فراهم نموده است.
این سؤال جدی مطرح است که آیا دولت به جای کاهش این هزینهها، و هزینههای دیگری همچون همایشهای متعدد دستگاهها با هزینههای میلیاردی، تلاش دارد به منابعی همچون صندوق توسعه ملی دستاندازی کند؟
بهتازگی موسوی لارگانی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس با انتقاد از خرج چند میلیاردی برای استخر ساختمان ریاست جمهوری در شرایط فعلی اقتصادی کشور گفته است که ساختار فعلی بودجه به فاصله طبقاتی دامن میزند.
به این موارد، پاداشهای عجیب هیئتمدیرههای شرکتهای دولتی و شرکتهای وابسته به آنها نیز بیفزایند. آیا در این شرایط مضیقه درآمدی و کسری بودجه، کاهش این هزینهها اولویت دارد یا فراهم کردن منابع ناپایدار برای جبران کسری بودجه؟
بنابراین در شرایط کنونی باید بر کاهش ریخت و پاش دستگاهها و شرکتهای دولتی بیشتر تأکید شود. هدایای مختلف، تشریفات گوناگون و هزینههای غیرضروری در شرایط کنونی هیچ توجیهی ندارد و برای درمان کسری بودجه، میتوان از همین موارد آغاز کرد.
توسعه مالیاتی
اقتصاددانان راهکارهای زیادی را برای تأمین هزینههای ضروری دولت مطرح نمودهاند، به طوری که نیازی به حاتمبخشی از ذخیره ارزی کشور و بدهکار کردن آیندگان در قالب فروش اوراق، نباشد. اصلیترین راه و پایدارترین روش جبران کسری بودجه «اصلاح نظام مالیاتی» است که از چند جنبه میتوان به آن نگریست.
یکی از این موارد، جلوگیری از فرار مالیاتی است که دولت میتواند با استفاده از ابزارهای خود آن را تحقق ببخشد. حداقل برآوردی که مسئولان برای فرار مالیاتی عنوان کردهاند، حدود 20 هزار میلیارد تومان است که بر اساس برخی برآوردها تا 200 هزار میلیارد تومان هم برآورد میشود.
وحید عزیزی، کارشناس اقتصادی و از امضاکنندگان نامه به سران قوا درباره راهکار جلوگیری از این فرارهای مالیاتیمعتقد است: «بحث اول تکمیل نظام اطلاعاتی و طرح جامع مالیاتی است که از 14 سال پیش قرار است انجام شود و همیشه اعلام میشود بیش از 90 درصد تکمیل شده است اما اتفاق خاصی رخ نمیدهد. همچنین اجرای ماده 169 مکرر قانون مالیاتهای مستقیم، که باید سامانههای اطلاعاتی کشور به یکدیگر متصل شوند، به جایی نرسیده است که باید در این باره دولت در درون خود هماهنگیها را برای تحقق این اهداف داشته باشد و البته عزم جدی هم در اینباره لازم است تا اینکه به قانون جدیدی نیاز داشته باشیم، همین مورد اصلیترین عامل فرار مالیاتی است.
عزیزی همچنین بااشاره به عملکرد عجیب دولت درباره حذف مسکن از لایحه مالیات بر عایدی سرمایه، ادامه داد: «همچنین موضوع دیگر بحث تعریف جدید پایههای مالیاتی است با این قید که فشار آن به دهکهای پایین و بخش تولید شفاف کشور وارد نشود؛ در این باره بحث مهم مالیات بر عایدی سرمایه مطرح است که متاسفانه طرح آن به مجلس داده شد و دولت آن را متوقف کرد و لایحهای هم نداد.»
بازار بکر همسایگان
راه دیگر، پیشبینی و تدارک منابع جدید درآمدی است. هم اکنون بازاری به استعداد بیش از 500 میلیون نفر در اطراف کشور ما وجود دارد که فرصتی بیبدیل برای تولید و صادرات و ارزآوری کشور فراهم نموده است.
این موضوع را از هر جنبهای که نگاه کنیم، پرسود است. هم از بابت افزایش تولید و رشد اقتصادی از طریق تولید با هدف صادرات، هم از نظر کاهش بیکاری از طریق صادرات نیروی کار و هم از جنبه افزایش امنیت اقتصادی و کاهش اثر تحریمها، از طریق گره زدن اقتصاد کشور با یک بازار چندصد میلیونی.
اما دراین بین، در شرایطی که کشورمان نیازمند تقویت دیپلماسی اقتصادی از طرق مختلف از جمله اعزام رایزنان بازرگانی به کشورهای مختلف است سرپرست سازمان توسعه تجارت از کاهش تعداد رایزنان بازرگانی از ۲۱ رایزن به هشت رایزن، بدلیل هزینههای سنگین ناشی از جهش قیمت ارز خبر داده است.
حتی ما در کشوری مانند افغانستان رایزن نداریم. در این وضعیت، علاوهبر مسئولان وزارتخانههای اقتصادی، معاونت اقتصادی وزارت خارجه که به نوعی رابط اقتصادی فعالان داخلی با بازارهای منطقه است، باید پاسخگو باشد.