سرویس اقتصاد حلقه وصل- به زعم برخی منتقدین، طرح جدید بانک مرکزی مجلس از مهمترین مسئله نظام بانکی یعنی خلق پول بیضابطه بانکهای خصوصی غفلت کرده است. این در حالی است که اتفاقاً یکی از مهمترین امتیازات این طرح، حل تعارض منافع، عدم شفافیت، بهبود حکمرانی بانکی و کنترل بانکهای خصوصی است.
اقتصاددان معتقدند که تورم بالای ایران دو دلیل عمده دارد: چاپ پول بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه دولت و خلق پول بیضابطه در شبکه بانکهای تجاری. در طرح ۸۰ مادهای قانون بانک مرکزی که در مرکز پژوهشهای مجلس تدوین شد برای حل مشکل اول به استقلال بانک مرکزی افزوده میشود و سلطه دولت بر بانک مرکزی کمرنگتر خواهد شد. از طرفی با اصلاح قوانین مربوط به نظارت و حکمرانی بانکی، خلق پول بانکهای تجاری تا حدود بسیار زیادی کنترل خواهد شد.
برخی منتقدان این طرح از جمله امضاکنندگان نامه ۳۰ اقتصادان معتقدند علیرغم اینکه از زمان تأسیس اولین بانک خصوصی ۸۷ درصد خلق پول کشور در بانکهای خصوصی انجام شده است اما طرح اخیر روی مسئله کماهمیتتر استقلال بانک مرکزی دست گذاشته است. این در حالی است که برخی تدوین گران این طرح، امتیاز اساسی و بزرگ این طرح را در حل همین مشکل میدانند. در ادامه این یادداشت امتیازهای این طرح برای کنترل خلق پول، حل تعارض منافع، ایجاد شفافیت و بهبود حکمرانی در بانکها تجاری را بررسی خواهیم کرد.
انواع خلق پول
به طور کلی دو نوع خلق پول وجود دارد. یک نوع از خلق پول افزایش پایه پولی است که طی آن بانک مرکزی پول پرقدرت چاپ میکند و با بدون اینکه دین خاصی برای خودش ایجاد کند منابع جامعه و اقتصاد را تصاحب میکند. در سوی مقابل در خلق پول بانکهای تجاری پایه پولی ایجاد نمیشود و طی فرآیند خلق پول، هیچ ثروتی برای بانک ایجاد نمیشود چراکه به ازای هر یک ریال خلق نقدینگی در بانک تجاری، یک ریال هم بدهی برایش ایجاد خواهد شد.
در حقیقت خلق پول بانکهای تجاری مشابهت بسیاری زیادی با چک کشیدن افراد عادی دارد. همانطور که با امضای یک چک، هیچ ثروتی برای صاحب دسته چک ایجاد نمیشود با خلق پول بانکهای تجاری اتفاق مشابهی رخ میدهد و هیچ ثروتی برای بانک ایجاد نمیشود. همانطور که افراد عادی مجبورند چک خود را نقد کنند بانکها هم مجبورند از پول خلق شده خود پشتیبانی کنند به همین دلیل از مردم سپرده جذب میکنند و روی سپرده سود میدهند. به راستی اگر بانکها میتوانستند مانند بانک مرکزی پایه پولی ایجاد کنند نیازی به جذب سپرده داشتند؟
خلق پول بانکی لزوماً تورمزا نیست کما اینکه در کشورهای مختلف مثل کشورهای اروپایی، ژاپن، امریکا و... بانکها پول خلق میکنند اما تورم چندانی وجود ندارد. بانکها با پولهای خلق شده به مردم وام میدهند و در انواع پروژهها سرمایهگذاری میکنند. خلق پول بانکها زمانی مشکلساز میشود که بخش زیادی از این وامها نکول میشود یا اینکه پروژهها شکست میخورد. در چنین وضعیتی اگر سپردهگذاران و دیگر طلبکاران برای دریافت پول خود به بانک مراجعه کنند بحران ایجاد میشود.
وقتی بانکهای تجاری دولتی یا خصوصی ضررهای انباشته زیادی داشته باشند و نتوانند بدهیهای خود به سپردهگذار یا دیگران را بپردازند در خطر ورشکستگی قرار میگیرند. در اینجا بانک مرکزی یا باید با چاپ پول پرقدرت، بدهیهای این بانکها را بدهد و آنها را نجات دهد یا اینکه بانک را ورشکسته اعلام کند؛ به عبارت دیگر بانک مرکزی در یک دو راهی خطرناک قرار میگیرد که یک سر آن خلق پول پرقدرت و ایجاد تورم است و سر دیگر آن اعلام ورشکستگی بانکها و سپس بحران اجتماعی و تجمعات اعتراضی مالباختگان جلوی بانکها.
همین اتفاق در چند سال اخیر رخ داد و بانک مرکزی در معرض کار انجام شده قرار گرفت. بخشی از این خلق پول پس از اعلام ورشکستگی مؤسسات غیرمجاز رخ داد و عمده آن در سال ۹۸ و ۹۹ به صورت خاموش و برای نجات بانکهای بسیار بزرگ دولتی انجام شد و درنهایت به تورم عظیم منجر شد. اگر به دنبال جلوگیری از این نوع از خلق پول هستیم باید مکانیزم هایی طرحی کنیم که یا بانکها در خطر ورشکستگی قرار نگیرند و یا اینکه در صورت ورشکستگی، ضررهای ناشی از ورشکستگی به مالکان بانک منتقل شود و بانک مرکزی مجبور به خلق پول نشود.
وضعیت نظارت بانکی در ایران چطور است؟
همانطور که گفتیم وقتی بانکهای تجاری خصوصی یا دولتی در معرض ورشکستگی قرار میگیرند بانک مرکزی در عمل انجام شده قرار میگیرد و برای احتراز از بحران اجتماعی، با خلق پول بانکها را نجات میدهد. برای کنترل خلق پول بانکهای خصوصی، باید نظارتهای جدی وجود داشته باشد اما در حال حاضر بنا به دلایل متعددی نظارتهای بانکی ضعیف است. بانکهای خصوصی نسبت به بانکهای دولتی سودجویی بیشتری دارند و حکمرانی و نظارت بر آنها نیاز به دانش و تخصص خاصی دارد اما این دانش و تخصص خیلی دیر وارد ایران شد و قانون اخیر درواقع از اولین آثار افزایش دانش بانکداری در ایران است. از طرفی نهادهای مختلفی مثل سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و... بر بانکهای دولتی نظارت میکردند و میکنند اما بانکهای خصوصی از این نظارتها هم رها هستند چون بر اساس قانون دولتی نیستند پس دلیلی ندارد که مثلاً به سازمان بازرسی پاسخگو باشند.
تعارض منافع در قوانین فعلی
یکی از مشکلاتی که در ساختار فعلی بانکی باعث میشود نهادهای ناظر جلوی اقدامات خطرناک و خلق پول بانکی بیضابطه را نگیرند وجود تعارض منافع است. در قوانین فعلی نظارت بر بانکها وظیفه معاون نظارتی بانک مرکزی است اما مشکل این است که معاون نظارتی یا حتی رئیسکل خیلی مواقع پس از اتمام دوره خود به بانکهای خصوصی میروند و پست و مقام میگیرند لذا این خطر جدی وجود دارد که آنان برای به دست آوردن دل دوستان آینده (!) خود و گرفتن پست و مقام مناسب در بانکهای خصوصی، با آنها مدارا کنند و تخلفاتشان را دیر گزارش دهند مثلاً وقتی نسبت کفایت سرمایه (که در ادامه توضیح اش میآید) از حدی کمتر میشود باید بلافاصله یا بانک تعطیل شود یا اینکه بانکها را مجبور کنیم که سرمایه بیاورند اما تسامح در محاسبه ضرر، تسامح دریافت گزارشها، اقدام دیرهنگام و... باعث میشود که ضرر انباشته بانکها بیشتر از سرمایه آنها بشود و نظام بانکی دچار مشکل شود.
طرح فعلی مرکز پژوهشها تمرکز زیادی روی حل تعارض منافع در مدیریت نظام پولی کشور داشته است. توضیح تمام اقدامات انجام شده در طرح اخیر برای حل مشکل تعارض منافع در حوصله یک یادداشت مختصر نیست اما به طور خلاصه میتوان به برخی از آنها اشاره کرد. ابتدا لازم است ذکر شود که در طرح اخیر مدیریت نظام پولی عملاً به دست اعضای هیات عالی انجام خواهد شد عبارتند از شش عضو غیر اجرایی به انتخاب رئیسجمهور، رئیسکل بهعنوان رئیس هیات عالی؛ معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی و معاون نظارتی بانک مرکزی.
برای حل مشکل تعارض منافع مثلاً در بند خ ماده ۱۰، اعضای هیات عالی تا سه سال بعد از اتمام دوره خود حق همکاری با اشخاص تحت نظارت خود را نخواهند داشت. این بند به این معناست که برخلاف گذشته مثلاً معاون نظارتی نمیتواند بعد از اتمام دوره فعالیت خود مدیرعامل بانک خصوصی شود. در بند ب ماده ۷ این طرح چنین آمده است «اعضای هیات عالی نباید در دو سال منتهی به آغاز مسئولیت در بانک مرکزی با «اشخاص تحت نظارت» همکاری مدیریتی یا مشاورهای داشته یا سهامدار مؤثر آنها بوده باشند» یعنی مثلاً رئیسکل یا معاون اش نمیتوانند عضو هیات مدیره یا مشاور بانکهای خصوصی باشند و لذا پیوند منافع مدیران بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت قطع میشود.
علاوه بر اینها طبق بند پ همین ماده همسر و فرزندان هیات عالی نباید سهامدار، عضو هیات مدیره، هیات عامل یا مشاور «اشخاص تحت نظارت» باشند. همچنین طبق بند پ اگر نزدیکان هیات عالی ارتباط موثری با اشخاص تحت نظارت داشته باشند باید «ضمن اعلام موضوع به رئیس هیات نظار، از شرکت در جلسات و رایگیریهای مرتبط با آن «اشخاص تحت نظارت» خودداری کند». درمجموع به نظر میرسد قانون اخیر گامهای بلندی برای کاهش تعارض منافع در ساختار نظارت و حکمرانی بانکی برداشته است که حقیقتاً نقش زیادی در کنترل نقدینگی بانکهای خصوصی دارد.
شفافیت و افشای اطلاعات
نظارت بانکی باید اصولی و قوی باشد. اگر قوانین دست بانکها را برای انجام کارهای صوری باز بگذارد یا در اطلاعات حیاتی دیر منتشر شود یا اصلاً منتشر نشود امکان هیچ نظارت موثری وجود نخواهد داشت. درواقع نظارت بانکی یک دانش بسیار پیچیده است و نیاز به محاسبه انواع متغیرها و نسبتهای مالی در بانکها دارد. قانون جدید از جمله در ماده ۵۵ که به نوعی شاهبیت این طرح است بانکها را موظف میکند که ۲۵ نسبت مالی و متغیر مهم در نظارت و حکمرانی بانکی را در اختیار بانک مرکزی قرار دهند.
توضیح و شناخت تک تک این نسبتها و مکانیزم های نظارتی نیاز به آموزش زیادی دارد اما با یک مثال ساده میتوان تصویر مناسبی از یکی از این ابزارها یعنی کفایت سرمایه به دست آورد. فرض کنید ما ۱۰۰ میلیون به یک نفر بدهیم که با آن به مدت شش ماه برای ما در بازار سهام، کار کند و در سود شریک باشد. چنین فردی ممکن است برای سود بیشتر، کارهای بسیار پر ریسک بکند چراکه وقتی سود میکند در سود شریک است اما وقتی با شکست مواجه میشود هیچ ضرری نمیکند و همه ضرر از جیب ما میرود و فقط پول ما نابود میشود.
برای حل این معضل، یک راه این است که به او بگوییم فقط ۱۰ میلیون بیاورد اما با یک شرط؛ اگر پس از اتمام دوره شراکت کمتر از ۱۰ میلیون ضرر کردیم او تمام ضرر را خودش جبران کند. از طرفی اگر در طول این شش ماه ضرر شراکت ما مثلاً به ۱۰ میلیون رسید بلافاصله کار را متوقف کند و ۱۰۰ میلیون به ما بدهد و کل ضرر ده میلیونی را هم خودش متحمل شود. با این کار او در ضرر شریک میشود لذا بسیار محتاطانهتر عمل خواهد کرد.
اساس کفایت سرمایه با همه پیچیدگیهایش همین است. وقتی ضرر انباشته بانک بیشتر از کفایت سرمایهاش (آن ۱۰ میلیون در مثال ما) باشد نهادهای نظارتی بلافاصله بانک را تعطیل میکنند و دارایی بانکها را به بانکهای سالم میفروشند. بدیهی است اگر قبل از عبور ضرر انباشته از میزان کفایت سرمایه بانک تعطیل شود به راحتی کل دیون بانک بدون خلق پول قابل پرداخت است و فقط مالکان بانک ضرر خواهند کرد.
اصلاح نظام ورشکستگی بانکی
قبلاً گفتیم که یکی از علل اصلی خلق نقدینگی و تورم در سال ۹۷ تا ۹۹ ورشکستگی پنهان و آشکار برخی بانکهای خصوصی و دولتی بود که باعث شد بانک مرکزی برای پرداخت سپردههای آنها، دست به خلق پول گسترده بزند. این در حالی است که اگر ساختارهای اعلام ورشکستگی قوی میبود و این بانکها به موقع تعطیل میشدند نیاز به خلق پول نبود چراکه در بانکداری استاندارد، قبل از عبور ضرر انباشته از کفایت سرمایه بانک تعطیل میشود و کل ضرر به مالکان بانک وارد خواهد شد. به دلیل حساسیتهای و پیچیدگیهای کار بانکها، در دنیا قواعد ورشکستگی بانکی با ورشکستگی شرکتها تفاوتهای خاصی دارد و مثلاً ممکن اعلام ورشکستگی یا انحلال بانک از طریق خود بانک مرکزی و نه قوه قضاییه انجام شود به عنوان نمونه در امریکا انحلال و ورشکستگی بانک توسط FDIC انجام میشود.
در ایران قوانین ورشکستگی بانکی بسیار ضعیف هستند مثلاً به دلیل ضعف قوانین، گاهی بانک مرکزی بانکی یا موسسهای را ورشکسته میدانست و تلاش میکرد که آن موسسه تعطیل شود اما به دلیل ضعف قوانین، با شکایت مالکان آن موسسه به قوه قضاییه، رأی دادگاه به نفع بانک صادر میشد. به دلیل همین ضعفها، بانکها از دست نظارت و حکمرانی بانک مرکزی فرار میکردند چراکه بانک مرکزی قدرت لازم برای فشار آوردن به بانکها را در اختیار نداشت. درنهایت هم بخش عمده خسارتها با خلق پول پر قدرت انجام میشد.
در قانون جدید به دلیل ماده ۵۵ امکان پنهان کردن اطلاعات و بحران بانکی وجود ندارد. از طرفی قانون جدید اختیارات و ابزار لازم برای انحلال، اصلاح یا تعطیلی بانکها به بانک مرکزی داده شده است و مکانیزم ویژهای برای این کار پیش بینی شده است مثلاً در فصل ششم و ماده ۳۶ بند ۲ «تدوین مقررات مربوط به تأسیس، فعالیت، تعیین سرپرست، گزیر، انحلال، ورشکستگی و تصفیه «اشخاص تحت نظارت» جهت تصویب در شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی» جز وظایف و اختیارات بانک مرکزی شمرده شده است و در بند ۹ همین ماده، وظیفه راهبری فرآیند مربوطه به بانک مرکزی سپرده شده است. همچنین در ماده ۳۸ به یک لیست بلند بالا از اقدامات اکتشافی، پیشگیرانه و اصلاحی اشاره شده است که برای تأمین ثبات و سلامت بانکی لازم و ضروری هستند.
نظام پولی وبانکی بخش بسیار مهم اقتصاد هستند. کشور ما به دلیل مشکلات حکمرانی و نظارت بر نظام پولی وبانکی، دچار خلق بیضابطه نقدینگی و تورم شده است. طرح اخیر ابعاد مختلفی دارد و بررسی آن در حوصله یک یادداشت کوتاه نیست با این حال به نظر میرسد قانون اخیر یک گام بسیار بلند برای اصلاح نظام بانکی باشد چراکه در آن به طیف گستردهای از مشکلات مثل تعارض منافع، مکانیزم درهای چرخان، عدم شفافیت، نبود ساختارهای گریز و ورشکستگی و... پرداخته شده است و با حل این مشکلات، مسیر خلق پول بیضابطه تا حدود زیادی سد خواهد شد.