به گزارش حلقه وصل، مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی ضمن تاکید بر این نکته که این تصور که متعاقب رفع تحریمها بر روی کاغذ، عایدی اقتصادی گستردهای نصیب کشور میشود، فاصله بسیار زیادی با حقیقت دارد، توضیح داده است که ایالات متحده، حتی در صورت اقدام به رفع تحریمها بر روی کاغذ، ابزارهای متعددی در اختیار دارد که میتواند با بهکارگیری آنها، مانع از بهرهمندی حقیقی اقتصاد ایران از ناحیه رفع تحریمها شود.
۱- ایجاد اختلال در یکی از حلقههای زنجیره تعامل برونمرزی اقتصاد ایران
تعامل بخشهای اقتصادی ایرانی با طرفهای تجاری خارج از کشور و انتفاع از این تعاملات، متوقف بر فعالیت بیعیبونقص زنجیره گستردهای از ابزارها و زیرساختهای مرتبط با تعاملات اقتصادی برونمرزی است. برای مثال اگر قرار باشد اقتصاد ایران از محل صادرات نفت کسب منفعت کند، ضروری است که: ۱. بخش بالادستی نفت و گاز، بهخوبی امکان استحصال داشته باشد و نیازهای این بخش در حوزه سرمایهگذاری تأمین شده باشد. (رفع تحریم سرمایهگذاری در حوزه انرژی ایران)، ۲. نفتکشهای ایرانی یا سایر نفتکشهای حامل نفت ایران قادر به حرکت در دریا تا بنادر مقصد باشند و همچنین این نفتکشها بتوانند در بنادر مقصد، خدمات لازم را دریافت کنند (رفع تحریمهای حملونقل دریایی و بنادر)، ۳. پالایشگاه مقصد، مجاز به خرید نفت ایران باشد (رفع تحریم خرید نفت ایران)، ۴. نظام مالی کشور میزبان، مجاز به ارائه خدمات مالی، بانکی و بیمهای به ایران بوده و دسترسی استفاده آزادانه از منابع حاصل از صادرات نفت را به بانک مرکزی ایران بدهد. (رفع تحریمهای مالی و بانکی) و... . حال چنانچه یک حلقه از این زنجیره، سُست یا معیوب باشد یا بهواسطه دیگر تحریمها (نظیر تحریم بانک مرکزی، شبکه بانکی، گروه کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران و... به اتهام حمایت از تروریسم) قابلیت استفاده نداشته باشد، انتفاع اقتصاد ایران از ناحیه رفع تحریمها کاملاً غیرمحتمل است.
۲- بالا بردن ریسک سیاسی و اقتصادی تعامل با ایران از طریق لفاظیهای رسمی، هجمههای رسانهای و فشارهای غیررسمی
تجربه چند سال اخیر نشان داد که بخشی از قدرت اعمال تحریمها مربوط به اقداماتی است که ازسوی مقامات آمریکایی در فضای رسانهای و غیررسمی با ابزارهایی نظیر لفاظیهای رسمی با هدف پیچیدهتر کردن فضای تحریمی و همچنین ارعاب کشورها و شرکتهایی که قصد همکاری و تعامل اقتصادی با ایران دارند، صورت میگیرد. منظور از لفاظیهای رسمی، ایراد سخنرانی و صدور بیانیههای رسمی ازسوی مقامات آمریکایی و اروپایی با موضوع ریسک بالای سیاسی و اقتصادی تعامل با ایران است؛ این سنخ از ابزارها، بارها در دوره برجام، علیه ایران بهکار گرفته شد.
متعاقب این اقدامات رسمی، دستگاههای تبلیغاتی و لابیهای دستنشانده، بهصورت گسترده هجمه رسانهای خود را آغاز کرده و بانکها و تاجران خارجی را نسبت به تعامل با ایران بهشدت هراسناک میکنند. بنیاد دفاع از دمکراسیها (FDD)، ایران وایر (Iranwire)، ایران واچ (Iranwatch)، اتحاد علیه ایران هستهای (United Against Nuclear Iran (UANI)) و... نهادهایی هستند که بهصورت دائم، تعامل شرکتها و بانکهای خارجی با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی را رصد کرده و اطلاعات مربوطه را نوبهنو بهروزرسانی نموده و بر روی تارنمای خود منتشر میکنند.
حتی اگر چنین اقدامات رسانهای، مانع از تعاملِ بخشی از اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی با ایران نشود، این بار نوبت به گماشتههای زیرمجموعه نهادهای اطلاعاتی آمریکایی ـ صهیونیستی میرسد که با ارسال پیامها و نامههای محرمانه به اشخاص خارجی طرف تعامل با ایران، آنها را تهدید کرده و نسبت به عواقب رابطه اقتصادی با ایران به آنها هشدار دهند.
۳- بزرگنمایی امتیازهای حداقلی (رفع نمایشی برخی تحریمها) و امتیازنمایی ضدامتیازها
یک نکته مهم که معمولاً در تحلیلها و گاه در روندهای مذاکراتی مورد بیتوجهی قرار میگیرد، تفاوت جنس تعهدات ایران و طرفهای مقابل در برجام است؛ تعهدات ایران در حوزه هستهای، همگی فنی و فیزیکی بوده و درنتیجه کاملاً ملموس و رصدپذیر هستند؛ اما تعهدات طرف مقابل ماهیتاً غیرملموس و تشکیکی هستند؛ به این معنا که فاصله بین تعلیق تحریم تا انتفاع اقتصادی از آن بسیار بیشتر از «آن»ی است که تصور میشود. ازاینرو، بهنظر میآید که ظرفیت استفاده از دو حربه برای آمریکا کاملاً فراهم است و بیم آن میرود که فضای سیاسی داخل کشور نیز زمینه لازم برای پیادهسازی آن دو حربه را بیشازپیش فراهم کند.
گفتنی است پس از اجرایی شدن برجام، پس از آنکه مقامات ایرانی، در جلسات بینالمللی (کمیسیون مشترک برجام و سایر اجلاسهای بینالمللی) به عدم انتفاع کافی اقتصاد ایران از محل رفع تحریمها شکایت میکردند، معمولاً چنین پاسخهایی از سمت مقامات اروپایی و آمریکایی دریافت میکردند: شرکتهای شما توانایی استفاده از موقعیتهای فراهم شده را ندارند، اقتصاد کشور شما فاقد بسترهای لازم جهت بهرهگیری از فرصتهای بینالمللی است، خودِ بانکها و شرکتهای خارجی راغب به تعامل با اقتصاد ایران نیستند، فساد و ناکارآمدی مندرج در اقتصاد ایران، مانع از تعامل بینالمللی کشور شماست و... مقامات آمریکایی و اروپایی در جلسات مختلف بیان میکردند که وظیفه و تعهد اصلی ما رفع حقوقی تحریمها بوده است؛ این در حالی است که در ضمیمه دوم برجام، نتایج و ثمرات اقتصادی مورد انتظار از رفع تحریمها بهصراحت بیان شده است.
۳-۱- رفع نمایشی برخی محدودیتها و تحریمهای غیرمهم جهت تأثیرگذاری بر فضای سیاسی ایران
ایلان گلدنبرگ از تصمیمسازان حزب دمکرات در آمریکا و یکی از بازوهای این جریان در حوزه مسائل غرب آسیا و ایران طی یادداشتی (که در مردادماه ۱۳۹۹ توسط «مرکز مطالعات امنیت جدید آمریکایی (Center for a New American Security)» منتشر شد)، فرایندی را جهت تعامل گامبهگام با ایران پیشنهاد کرد که نقطه انتهایی آن، برقراری توافق جامع با ایران و مشتملبر تمامی حوزههای مورد مناقشه است. یکی از پیشنهادهای وی آن است که رئیسجمهور جدید آمریکا در فاز اول تعامل و تا قبل از انتخابات ریاستجمهوری ایران، باید در مورد برخی محدودیتهای غیرمهم علیه ایران تخفیف قائل شود؛ مصادیق پیشنهادی وی عبارتند از: ۱. لغو محدودیت ورود ایرانیان به آمریکا، ۲. رفع تحریمهای نمایشی علیه مقامات ایرانی (نظیر تحریم محمدجواد ظریف)، ۳. حمایت از بسته همکاری صندوق بینالمللی پول با ایران جهت مقابله با کرونا، ۴. تضمین امکان نیازهای دارویی جهت مقابله با کرونا. (Goldenberg, ۲۰۲۰, pp. ۱-۳)
در مورد پیشنهادهای فوق (که اجراییسازی بخشی از آنها در دستور کار دستگاه حاکمه آمریکا قرار گرفته است) باید دو نکته مهم مدنظر قرار گیرد: اولاً چنین پیشنهادهایی در نسبت با کلیت اقتصاد ایران، حد و وزن بسیار ناچیزی دارند و اساساً در حدی نیستند که آنها را بتوان «امتیاز»ی از طرف آمریکا محسوب کرد. ثانیاً چنین اقداماتی با هدف «نمایش» و در راستای «تأثیرگذاری بر فضای سیاسی ایران» انجام میشوند.
حال این سؤال مطرح میشود که اگر آمریکا بهجای امتیازهای نمایشی، برخی از تحریمهای مهم نظیر تحریم صادرات نفت و ممنوعیت دسترسی به درآمدهای حاصل را رفع کند؛ آیا میتوان به چنین مواردی دلخوش کرد؛ (یکی از سناریوهای پیشنهادی گلدنبرگ نیز بازگشت سریع آمریکا به برجام است) پاسخ به این سؤال، در بخش بعد ارائه خواهد شد، اما پیش از آن باید به این نکته مهم اشاره شود که براساس مفاد برجام و رویه اجرایی آن، تعلیق تحریم صادرات نفت ایران و فراهم آوردن امکان دسترسی محدود و رصدپذیر به درآمدهای حاصل، از طریق صدور معافیتهای تحریمی امکانپذیر شده و اینگونه گفته میشود که رئیسجمهور آمریکا نمیتواند قوانین تحریمی این کشور علیه ایران را لغو کند؛ باید به این نکته دقت کرد که استخوانبندی تحریمهای آمریکا علیه ایران مبتنیبر قوانین آن کشور است نه فرمانهای اجرایی، آییننامه و دستورالعملها. در ادامه توضیح داده خواهد شد که چرا معافیتهای تحریمی را نیز نمیتوان و نباید «امتیاز» محسوب کرد.
۳-۲- امتیازنمایی ضدامتیازها؛ تخفیفها یا معافیتهای تحریمی بهمثابه قطعهای از پازل تحریمی آمریکا
یکی از وظایف اصلی وزارت خزانهداری آمریکا و بهطور خاص دفتر کنترل داراییهای خارجی (OFAC) در موضوع تحریم آن است که وضعیت اجرای تحریمها را رصد کرده و در مواقع لازم، مجوز معافیت از تحریم را برای اشخاص (یا کشور) خاص و در بازه زمانی معین صادر کند. مصادیق اعطای چنین مجوزهایی عبارتند از:
- معافیت موردی چند کشور خاص از تحریمهای آمریکا در موضوع واردات نفت از ایران (در دور اول تحریمهای حداکثری آمریکا علیه ایران و در بازه زمانی ۶ ماهه پس از خروج آمریکا از برجام)،
- معافیتهای زمانمند عراق جهت واردات برق و گاز از ایران،
- معافیت صادرات کالاهای بشردوستانه به ایران از شمول تحریمها (درصورت استعلام مورد به مورد از وزارت خزانهداری آمریکا، کسب مجوز از آن نهاد و پردازش تجارت از طریق کانال مالی سوئیس)،
- معافیت کشور هند از شمول تحریمهای دریایی ایران و اعطای مجوز به این کشور نسبت به توسعه بندر چابهار،
- معافیت موردی کشور کره جنوبی نسبت به واردات میعانات گازی از ایران.
* هر معافیت یا تخفیف تحریمی، تکمیلکننده پازل «فشار حداکثری» آمریکا علیه ایران است
در اینجا یک سؤال مهم مطرح میشود: چرا آمریکا چنین مجوزهایی را صادر میکند؟ برخی بر این باورند که صدور چنین مجوزهایی، نشاندهنده شکست راهبرد تحریمی آمریکا علیه ایران در حوزهای خاص است و اشخاص خارجی ذینفع در تجارت با ایران، به آمریکا فشار آورده و در حوزههای خاص، مجوز تعامل با ایران را دریافت کردهاند. نگاه دیگر آن است که صدور هر مجوز یا لحاظ کردن تخفیف در اجرای تحریمها، جزئی از پازل تحریمهای آمریکا علیه ایران است و باید در آن فضا تحلیل شود. شناخت صحیح دشمن و رجوع به تجربه گذشته کشور نشان میدهد که نگاه دوم، قرابت بیشتری با واقعیت بیرونی دارد. درحقیقت، این فهم و ادراک باید در داخل کشور ایجاد شود که هر معافیت یا تخفیف تحریمی، تکمیلکننده پازل «فشار حداکثری» آمریکا علیه ایران است؛ حتی اگر قرار باشد ایران از آن روزنه، برای تأمین نیازهای خود استفاده کند باید بداند که نهتنها این بهرهمندی موقتی است، بلکه طرف تحریمکننده بنا دارد در آینده از همین معافیت برای فشار بیشتر به ایران استفاده کند.
در یک دستهبندی کلی، چنین مجوزهایی را میتوان به دو قسم تقسیم کرد: معافیتهای موردی و زماندار و معافیتهای عمومی. در ادامه، ابتدا توضیحاتی در مورد معافیتهای موردی و نقدهای وارد به آن مطالبی ارائه شده و پس از آن توضیح داده خواهد شد که حتی اعطای معافیتهای عمومی به ایران را نیز نباید امتیاز محسوب کرد.
الف) نقد و بررسی معافیتهای موردی و زماندار در قالب یک مصداق مشخص: متعاقب خروج آمریکا از برجام و کاهش قابل توجه صادرات نفت ایران به کشورهای طرف تجاری، پس از مدتی، بهموجب نیاز حیاتی اقتصادی ایران، ابزارهایی جدید و زنجیرهای از سازوکارهای غیرقابل تحریم در موضوع صادرات نفت طراحی شد و مورد استفاده قرار گرفت. این امر باعث شد که صادرات نفت ایران، در سالهای ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نسبت به ماههای ابتدایی خروج آمریکا از برجام، افزایش مناسبی پیدا کند. اینک که حرف از امکان اعطای مجوز صادرات نفت به کشورهای مشخص به میان میآید، یک سؤال مهم مطرح میشود که آیا چنین مجوزهایی، درحقیقت امتیاز هستند یا ضدامتیاز؟ توضیح اینکه چنانچه صادرات نفت ایران در قالب مجوزهای صادره توسط وزارت خزانهداری آمریکا میسر شود چندین محدودیت مهم بر فرایند تعامل ایران با کشورهای واردکننده نفت بار میشود:
ـ میزان مشخص واردات نفت از ایران در بازههای زمانی معین،
ـ ضرورت تجدید معافیتها در دورههای زمانی تکرارشونده،
ـ الزام نهاد مالی مستقر در کشور واردکننده به واریز منابع مالی مرتبط با ایران در یک حساب خاص و تحت رصد،
ـ محدود شدن استفاده ایران از منابع مالی حاصل از صادرات نفت صرفاً در جهت تجارت دوجانبه کالاها و خدمات،
ـ منع نهاد مالی میزبانِ درآمدهای نفتی ایران نسبت به انتقال منابع سپرده شده به نهاد مالی ثالث،
ـ منع نهاد مالی میزبانِ درآمدهای نفتی ایران نسبت به تحویل اسکناس به نهادهای ایرانی.
* استفاده ایران از معافیتهای نفتی میتواند منجر به قطع صادرات نفت کشورمان شود
در شرایط حاضر، استفاده احتمالی ایران از معافیتهای نفتی باعث میشود که صادرات فعال و غیررصدپذیر ایران تبدیل به صادرات رصدپذیر شده و درنتیجه، هر لحظه و متعاقب هر مناقشهای، امکان قطع آن صادرات وجود خواهد داشت؛ ضمن آنکه مشتریان نفت ایران، تجربه خروج ناگهانی آمریکا از برجام (اردیبهشتماه ۱۳۹۷) را دارند و اینک بسیار بعید است که در زمین معافیتهای نفتی آمریکا بازی کرده و در قالب آن مجوزهای محدودکننده و شکننده، خود را وابسته به نفت ایران کنند.
*تشدید شرطی سازی اقتصاد ایران با معافیت های عمومی
ب) نقد و بررسی معافیتهای عمومی: توضیحات فوق ممکن است این گمانه را به ذهن متبادر کند که چنانچه برای مثال آمریکا، بهجای حذف برچسب تروریستی بانک مرکزی ایران، یک معافیت عمومی صادر کرده و اجازه فعالیت آن نهاد را در حوزه تجارت کالاهای بشردوستانه فراهم کند، آنگاه میتوان نیازهای تجاری اساسی کشور را در حوزه غذایی و دارو تأمین کرد و درنتیجه، به آن معافیت میتوان به چشم یک امتیاز نگاه کرد. به دلایل زیر میتوان گفت که چنین معافیتهایی نیز ماهیتاً ضدامتیاز هستند و مهمترین کارکرد آنها برای ایران، شرطی کردن اقتصاد و وارد ساختن نااطمینانی به فضای سیاسی و اقتصادی کشور است. مهمترین دلایل تأییدکننده گزاره فوق عبارتند از:
ـ معافیتهای عمومی، مشکل عدم قطعیت و شرطی شدن اقتصاد را تشدید میکنند، چراکه این مجوزها، در لحظه، امکان برگشتپذیری دارند؛ بهعبارت دیگر، صدور و لغو آنها، صرفاً مبتنیبر یک تصمیم اجرایی و سازمانی است.
ـ این معافیتها زماندار هستند و صدور آنها، به اشخاص ثالث پیام میدهد که تا اطلاع ثانوی، نسبت به برقراری هرگونه تعامل در بازه زمانی میانمدت و بلندمدت با ایران خودداری نمایند.
ـ چنین معافیتهایی ریسک را درجهت مثبت تغییر نمیدهند، چراکه اصل مشکل حل نشده است و همچنان تعامل با نهادهای ایران از نقطهنظر شرکای خارجی، «همکاری با ریسک بالا» تلقی میشود.
ـ این مجوزها، تعاملات خارجی ایران را بهسمت مجاری خاص و تحت رصد کانالیزه میکند؛ در این کانالها، تنها برخی بانکها، آن هم با هدایت سیاسی حاضر میشوند علیرغم ریسک بالا و با چراغ سبز مستقیم اوفک در چنین شرایطی، با ایران همکاری کنند.
ـ درنهایت، چنین مجوزهایی، کاملاً زمینه را برای افزایش فشارهای آتی فراهم میکنند؛ افزایش فشار نیز بهصورت تخریب ناگهانی کانال ایجاد شده خواهد بود. علاوه بر آنکه انسداد کانال مذکور مبادلات را متوقف میکند، رصد مبادلات انجام شده باعث خواهد شد که اطلاعات مربوط به افراد و نهادهای ایرانی و خارجی که در فرایند تجارت خارجی ایران دخیل بودند نیز بهراحتی در اختیار نهادهای تحریمکننده قرار گیرد و آنگاه، تحریم افراد و نهادهای مذکور بهسادگی امکانپذیر خواهد بود.